II SA/Lu 454/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca) Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Paulina Nagajek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasad udziału mieszkańców gminy w kosztach realizacji zadań z zakresu infrastruktury technicznej oraz tryb korzystania z tych urządzeń stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. W dniu [...] Rada Gminy M. na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zasad udziału mieszkańców Gminy M. w kosztach realizacji zadań z zakresu infrastruktury technicznej realizowanych na terenie Gminy M. w latach 2003 - 2006. Udział ten został szczegółowo przedstawiony w załączniku do zaskarżonej uchwały, w którym wskazano wysokość minimalnego udziału mieszkańców gminy w poszczególnych etapach inwestycji. Prokurator Rejonowy w L. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. na powyższą uchwałę. Jako podstawę prawną do wniesienia skargi Prokurator wskazał art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985r. o prokuraturze (tekst jedn. Dz. U. z 2011r., Nr 270, poz. 270 ze zm.) oraz art. 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.) w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 P.p.s.a. Prokurator zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez uznanie, że przepis ten stanowi podstawę prawną określenia zasad udziału mieszkańców Gminy M. w kosztach realizacji zadań z zakresu infrastruktury technicznej realizowanych na terenie Gminy M. w latach 2003 - 2006. Stosownie do art. 147 § 1 P,p.s.a. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały wskazując, że stanowi ona akt prawa miejscowego. Wyjaśnił, że o tym, czy dana uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego nie decyduje nazwa aktu, tylko jego treść. Akty prawa miejscowego, czyli przepisy obowiązujące powszechnie na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji) są źródłami prawa, a więc muszą nosić cechy ogólności (generalności) i abstrakcyjności. Charakter generalny mają normy, które określają adresata poprzez wskazanie jego cech, nie zaś poprzez wymienienie go z imienia (nazwy). Abstrakcyjność normy polega na tym, że jej dyspozycja, określająca postępowanie adresata, ma zastosowanie w wielu powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Prokurator wskazał, że zgodnie z zapisami uchwały hipoteza normy prawnej obejmuje następującą sytuację: każdy właściciel nieruchomości deklarujący wolę uczestniczenia w programie budowy infrastruktury wodociągowej, ma obowiązek poniesienia kosztów określonych w załączniku do uchwały. Wprawdzie hipoteza ta wydaje się wskazywać na fakultatywność (dobrowolny udział), to jednak już podłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej, a tym bardziej realizacja samej sieci wodociągowej stanowi w istocie "przymus życiowy" i trudno w tym zakresie mówić o dobrowolności. Nie budzi wątpliwości, iż opłaty określone w zaskarżonej uchwale mają charakter przymusowy, a ich wysokość jest uzależniona od faktu przystąpienia do programu. Zgodnie z dyspozycją § 3 uchwały pierwszeństwo w realizacji miały mieć te inwestycje, na realizację których mieszkańcy gminy zgromadzili wymagany uchwałą udział, co potwierdza, że udział ten miał pośrednio charakter przymusowy. Ponadto strona skarżąca podniosła, że żaden przepis rangi ustawowej nie przewiduje finansowego udziału mieszkańców gminy w wykonaniu sieci wodociągowej. W szczególności takim przepisem nie jest art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który określa jedynie zadania gminy i kompetencje rady gminy. Upoważnienie do wydania aktu powszechnie obowiązującego musi mieć charakter ścisły i konkretny. Uchwała w sprawie określenia zasad finansowania inwestycji w zakresie infrastruktury komunalnej realizowanych przy współudziale środków mieszkańców wykracza poza prawotwórcze kompetencje rady, ustalone art. 40 ustawy o samorządzie gminnym. Ewentualne sfinansowanie przynajmniej części kosztów budowy sieci mogłyby organy gminy uzyskać albo w drodze opłat adiacenckich (czyli już po wybudowaniu sieci) albo też zarządzić przeprowadzenie referendum w sprawie samoopodatkowania się mieszkańców właśnie na cel budowy sieci kanalizacyjnej. Inne formy mniej lub bardziej ukrytego finansowania przez wspólnotę samorządową zadań gminy niezależnie, czy dokonywane w drodze aktów administracyjnych, czy też umów prawa cywilnego - nie mogą być dowolnie kreowanie przez organy samorządu. Niezależnie od przyjętej formy (umowa cywilnoprawna o udział w kosztach budowy, darowizna, opłata zwalniająca od opłaty adiacenckiej) czy też uzasadnienia pobrania (opłata za podłączenie), wszelkie opłaty związane z budową przez gminę sieci, traktowane jako obowiązkowe, są świadczeniami pobieranymi bezprawnie, także wtedy, gdy "obligatoryjność" ich wniesienia ma charakter pośredni. Za opłaty pobrane nienależnie uznaje się w szczególności opłaty, od wniesienia których uzależniono podłączenie nieruchomości do sieci, wydanie warunków technicznych budowy przyłącza lub zawarcie umowy o świadczenie usług, opłaty pobrane w związku z budową sieci bez przyłączy, jeżeli od ich wniesienia uzależniono wykonanie czynności należących do zadań gminy. Wobec powyższego – zdaniem Prokuratora - zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego wydana została bez podstawy prawnej. Uzasadnienie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały ma oparcie w art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który znosi czasowe ograniczenie eliminowania uchwał z obrotu prawnego w stosunku do uchwał będących aktami prawa miejscowego. Nie ma również znaczenia dla dopuszczalności kontroli zaskarżonej uchwały późniejsza utrata mocy obowiązującej w związku z wejściem w życie kolejnej uchwały Nr [...] 1 Rady Gminy w M. z dnia [...] w sprawie kierunków działania Wójta Gminy M. Skutki prawne utraty mocy obowiązującej aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Utrata mocy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty wejścia w życie nowych przepisów (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta, co ma znaczenie dla czynności prawnych dokonanych na podstawie takiej uchwały z punktu widzenia interesów prawnych właścicieli nieruchomości naruszonych takim aktem. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy M. wskazał, że zarzuty Prokuratora Rejonowego w L. są nieuzasadnione, ponieważ nie można uznać, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Paragraf 1 uchwały wskazuje na dobrowolny charakter udziału mieszkańców Gminy w kosztach realizacji zadań i daje mieszkańcom możliwość wyboru formy partycypacji w kosztach budowy infrastruktury technicznej, określając alternatywnie w par. 4 uchwały, że mieszkańcy Gminy mogą również korzystać z wybudowanych urządzeń na zasadach określonych w odrębnych przepisach. Na podstawie tego zapisu, Rada Gminy wskazywała na możliwość wyboru przez mieszkańców udziału w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej /dróg, urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych/ przez wnoszenie na rzecz Gminy opłat adiacenckich już po wybudowaniu sieci. Uchwała nie zawiera norm wprowadzających obowiązek ponoszenia kosztów budowy oraz norm warunkujących przyłączenie do urządzeń komunalnych /sieci/ po uprzednim wpłaceniu udziału finansowego. Określona w par.3 uchwały zasada pierwszeństwa wskazuje jedynie na przyśpieszenie realizacji tych inwestycji, w których budowie będą współuczestniczyć mieszkańcy poprzez pokrycie kosztów budowy w części dotyczącej przyłącza, co oznacza cywilnoprawny charakter ich udziału w realizacji inwestycji. Ponadto unormowanie uchwały dotyczące zasad dobrowolnego udziału finansowego mieszkańców w kosztach realizacji inwestycji, nie obwarowane warunkiem przyłączenia do sieci oraz możliwość alternatywnego wyboru ponoszenia kosztów budowy urządzeń infrastruktury poprzez ponoszenie opłat adiacenckich, nie kwalifikuje uchwały jako aktu prawnego wprowadzającego obowiązek określonego zachowania dla jej adresatów przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy. Przedmiotowa uchwała stanowi zatem akt kierownictwa wewnętrznego, na mocy którego Wójt jako organ wykonawczy świadczy usługi na podstawie umowy zawieranej miedzy dwiema równorzędnymi stronami, korzystającymi z wolności kontraktowej. Intencją zaskarżonej uchwały było więc wprowadzenie programu realizacji zadań z zakresu budowy urządzeń komunalnych z alternatywą wyboru sposobu uczestnictwa w kosztach budowy urządzeń przez mieszkańców poprzez udział społeczny o charakterze cywilnoprawnym. W paragrafie 2 uchwały rada gminy wskazała, że część inwestycji realizowanej w ramach udziału finansowego mieszkańców realizowana będzie przez gminę w charakterze inwestora zastępczego. Natomiast minimalny udział mieszkańców określony w załączniku do uchwały, stanowi wyliczony, przeciętny koszt budowy przyłącza, obejmujący również koszt opracowania dokumentacji spoczywającej na właścicielu nieruchomości. Rada powołała się tutaj na zgodność z art.15 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2006r. Nr 123, poz.858), na podstawie którego budowę przyłącza realizuje i ponosi jego koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Rada wskazała ponadto, że art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zasadniczo nie stanowi samodzielnej podstawy do wydawania aktów ogólnie obowiązujących o charakterze normatywnym (władczym), te bowiem muszą znaleźć umocowanie w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Natomiast przepis ten upoważnia radę gminy do podejmowania działań niewładczych (np. o charakterze programowym, intencyjnym), ale pozostających w granicach zadań gminy przewidzianych w przepisach prawa". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy zgodzić się z wnoszącym skargę, według którego zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1553/10, Lex nr 746635 lub wyrok NSA z dnia 10 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1658/11, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych.). Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Przyjmuje się zatem, że akt prawa miejscowego to akt normatywny, stanowiący źródło prawa powszechnie obowiązującego w terytorialnym zasięgu działania organu stanowiącego, zawierający normy generalne i abstrakcyjne. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego, akty prawa miejscowego charakteryzują się możliwością regulowania zasad postępowania wszystkich kategorii adresatów, którymi mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie (np. właściciele nieruchomości). Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Z kolei abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty prawa miejscowego są zatem prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 10 września 2013r., sygn. akt II SA/Lu 301/13, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zaskarżona uchwała, nakładająca na właścicieli nieruchomości położonych na obszarze Gminy obowiązek ponoszenia opłaty za wybudowanie infrastruktury technicznej posiada niewątpliwie wskazane wyżej cechy, pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego. Dotyczy ona sytuacji powtarzalnych, a jej adresaci są określeni generalnie Skierowana została do wszystkich właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy, którzy chcieliby wziąć udział w realizowaniu na terenie Gminy infrastruktury technicznej, łącząc z tym faktem obowiązek uiszczenia wskazanej w załączniku do uchwały procentowo określonej kwoty. Równie zasadnie Prokurator dowodzi braku podstaw prawnych do jej uchwalenia. Należy bowiem wskazać kwestia finansowego uczestnictwa właścicieli nieruchomości w budowie urządzeń infrastruktury technicznej została określona przez ustawodawcę przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741 ze zm.). W świetle art. 144 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy tych urządzeń poprzez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich, z tym, że opłatę, ustala wójt (burmistrz, prezydent miasta) każdorazowo (indywidualnie i konkretnie) w drodze decyzji, po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 145 ust. 1). Powołane przepisy stanowią jedyną materialnoprawną podstawę do wydania decyzji w przedmiocie partycypacji mieszkańców gminy w kosztach budowy infrastruktury technicznej. Nie ma żadnej natomiast podstawy do regulowania tej kwestii na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w uchwale Rady Gminy ( por. wyroki NSA: z dnia 19 czerwca 2012r., sygn. akt II OSK 843/12, z dnia 9 listopada 2011r. sygn. akt II OSK 1671/11 oraz z dnia 25 lipca 2011r., sygn. akt II OSK 673/11 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zaznaczyć trzeba, że wprawdzie zgodnie z art. 40 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 1996 r., Nr 13, poz. 74 ze zm.) w treści obowiązującej w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, to jednak, jak podniesiono w skardze i co wynika z powołanego przepisu, muszą one wynikać z upoważnień ustawowych, przy czym upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawy. Wskazywać ono powinno także organ administracji właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Zaskarżoną uchwałę – wbrew twierdzeniom Rady Gminy - nie można uznać za akt kierownictwa wewnętrznego (akt wewnętrzny). Akty wewnętrzne są bowiem kierowane tylko do jednostek podporządkowanych organizacyjnie podmiotowi wydającemu taki akt i tylko dla niego stanowią wskazówkę lub nakaz odpowiedniego postępowania. Uchwała Rady Gminy M. ustala zaś zasady udziału mieszkańców w kosztach realizacji zadania inwestycyjnego, a nie zasady udziału jednostek organizacyjnych podporządkowanych Radzie Gminy. Już więc sama nazwa tej uchwały wskazuje, że jest ona skierowana właśnie do mieszkańców (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 sierpnia 2006r., sygn. akt III SA/Kr 467/06, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W związku z powyższym należy uznać, iż uchwała Rady Gminy M. Nr [...] z dnia [...] została wydana bez podstawy prawnej. Z tych powodów na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2012r., poz. 270 ze zm.) należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały.