II SA/Lu 468/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska, Protokolant Starszy referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 listopada 2012 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] utrzymał w mocy decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] odmawiającą nałożenia na H. T. obowiązku wykonania określonych czynności i robót budowlanych w celu doprowadzenia utwardzonej części działki nr ewid. [...] w miejscowości S. W., gm. Z. do stanu zgodnego z prawem. Powyższe rozstrzygniecie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu [...] października 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wszczął postępowanie w sprawie utwardzenia gruntu na działce nr ewid. [...] w miejscowości S. W. W dniu [...] listopada 2010 r. organ I instancji przeprowadził oględziny powyższej nieruchomości i ustalił, że jej właściciel – H. T. dokonał na niej utwardzenia gruntu kostką brukową bez obrzeży. Powierzchnia wykonanego utwardzenia wyniosła ok. 232 m2, z czego część utwardzenia wykonano na zjeździe z drogi gminnej o szerokości ok. 2,75 m – 3,60 m. Na długości 36,90 m utwardzenie wykonano w odległości ok. 0,6 m (wg wskazań inwestora) od granicy działki nr ewid. [...]. Organ ustalił również, że inwestor nie dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania powyższych robót budowlanych właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu. Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] odmówił nałożenia na H. T. obowiązku wykonania określonych czynności i robót budowlanych w celu doprowadzenia utwardzonej części przedmiotowej działki do stanu zgodnego z prawem. Rozstrzygnięcie to utrzymał następnie w mocy organ II instancji decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...]. Powyższe decyzje organów obu instancji uchylił jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 135/11 wskazując, że organy nie dokonały właściwych ustaleń co do wykonania przez inwestora utwardzenia również w części działki nr [...] stanowiącej zjazd do drogi publicznej. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...] raz jeszcze odmówił nałożenia na H. T. obowiązku mającego na celu doprowadzenie wykonanych przez niego robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jednak ze względu na naruszenie przepisów postępowania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] uchylił to rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] – działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego – po raz kolejny odmówił nałożenia na H. T. obowiązku wykonania określonych czynności i robót budowlanych w celu doprowadzenia utwardzonej części działki nr ewid. [...] w miejscowości S. W. do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu tej decyzji organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz wyjaśnił, że na skutek wskazań zawartych w wyroku II SA/Lu 135/11 sprawę utwardzenia przez H. T. zjazdu z drogi gminnej wyłączono do odrębnego postępowania, w którym wydano stosowna decyzję, od której strony nie wniosły odwołania. Organ I instancji wskazał, że w dniu [...] września 2011 r. przeprowadzono na działce nr ewid. [...] ponowne oględziny, w trakcie których ustalono, że powierzchnia wykonanego samowolnie w 2007 r. utwardzenia gruntu wynosi 221 m2. Wyjaśnił przy tym, że pomiary wykonane podczas powyższych oględzin nie uwzględniają utwardzenia wykonanego w obrębie zjazdu do drogi gminnej, stąd różnica pomiędzy wskazaną powierzchnią utwardzenia, a powierzchnią stwierdzoną podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] listopada 2010 r. Organ podniósł, że według oświadczenia inwestora na długości 33,50 m utwardzenie wykonano w odległości ok. 0,6 m od granicy działki nr ewid. [...]. Odległość od granicy działki nr [...], tj. ok. 0,6 m wynika również – jak stwierdził organ – z pomiarów podkładu mapowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że pomimo iż przedmiotowe roboty budowlane na działce nr [...] stanowią samowolę budowlaną (nie zostały poprzedzone wymaganym na mocy art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zgłoszeniem), brak jest podstaw do nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności i robót budowlanych w celu doprowadzenia utwardzonej części działki do stanu zgodnego z prawem. Wykonane roboty nie naruszają bowiem przepisów techniczno-budowlanych oraz uzasadnionych interesów osób trzecich, jak również nie zagrażają bezpieczeństwu ludzi lub mienia. Organ I instancji stwierdził, że materiał dowodowy nie potwierdza, jakoby część przedmiotowego utwardzenia została wykonana w obrębie działki nr ewid. [...], co w toku postępowania podnosiła właścicielka tej nieruchomości – G. S. Wskazał, że według kserokopii mapy zasadniczej odległość granicy działki nr ewid. [...] od zinwentaryzowanej studzienki telefonicznej wynosi ok. 5 m. Tyle samo wynosi odległość granicy od budynku gospodarczego. Według zaś pomiarów wykonanych podczas oględzin, odległość zewnętrznej krawędzi wykonanego utwardzenia od powyższych obiektów wynosi odpowiednio 3,45 m i 3,55 m. Organ stwierdził zatem, że całe utwardzenie wykonane zostało w obrębie działki nr ewid. [...]. Jednocześnie organ uznał, że brak jest podstaw prawnych by uwzględnić wniosek G. S. o zawieszenie postępowania do czasu "ustalenia przez geodetę szerokości działki nr [...] w części przylegającej do położonego bruku". Podkreślił, że orzeczona decyzja nie ogranicza prawa do przeprowadzenia rozgraniczenia pomiędzy działkami nr [...] i nr [...]. W odwołaniu od powyższej decyzji G. S. podniosła, że pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] nie ma prawnie ustalonej granicy geodezyjnej oraz podtrzymała stanowisko, że część spornego utwardzenia wykonano na jej działce. Odwołująca zakwestionowała prawidłowość pomiarów wykonanych przez organ I instancji oraz stwierdziła, że organ ten winien zawiesić przedmiotowe postępowanie do czasu ustalenia szerokości działki nr ewid. [...]. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] utrzymał w mocy decyzję pierwszoisntancyjną. Organ odwoławczy uznał za prawidłowe ustalenia organu I instancji. Stwierdził, że sporne utwardzenie zostało wykonane z naruszeniem art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przez co stanowi ono roboty budowlane, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. W toku postępowania nie ujawniono jednak naruszeń przepisów techniczno-budowlanych, które dawałby podstawę do podjęcia w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego decyzji w przedmiocie nakazania inwestorowi wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonannego utwardzenia do stanu zgodnego z prawem. Przedmiotowe roboty nie spowodowały również zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska, jak też nie doprowadziły do podwyższenia terenu działki, które mogłoby mieć wpływ na nieprawidłowy spływ wód opadowych. Organ odwoławczy – powołując się na pogląd utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych - podkreślił, ze przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego ma za zadanie doprowadzić wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem, jednak w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego. W rezultacie zatem może dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych przez inwestora z naruszeniem prawa własności. W związku z tym organ II instancji uznał, że wskazywana przez G. S. konieczność przeprowadzenia rozgraniczenia działek nr [...] i nr [...] nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. G. S. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, domagając się jej uchylenia. W skardze konsekwentnie wskazywała, że pomiędzy działkami nr ewid. [...] i [...] nie ma prawnie ustalonej granicy i część spornego utwardzenia wykonano na działce nr [...], stanowiącej jej własność. Podniosła również, że organ I instancji z naruszeniem przepisów Prawa budowlanego wydzielił do odrębnego postępowania kwestię utwardzenia przez H. T. zjazdu z drogi gminnej do jego posesji. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 5 pkt 8 i 9 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że przedmiotowe roboty budowlane zostały przeprowadzone bez naruszenia interesów osób trzecich. Stwierdziła również, że wykonanych przez organ I instancji pomiarów pokładu mapowego nie można uznać za dowód w sprawie. Podkreśliła, że już w odwołaniu wskazywała na nieprawidłowości tych pomiarów, jednak jej zastrzeżenia zostały pominięte przez organ II instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga G. S. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji z dnia [...] lutego 2012 r. są zgodne z prawem. Przedmiotem niniejszej sprawy są roboty budowlane wykonane przez H. T. na części działki nr ewid. [...] w miejscowości S. W., gm. Z. (stanowiącej własność inwestora), polegające na utwardzeniu gruntu o powierzchni 221 m2 kostką brukową betonową bez obrzeży. Na wstępie podkreślić należy, że kontrolowane rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego nie obejmowały wykonanego na działce nr [...] utwardzenia zjazdu do drogi gminnej. Sprawa utwardzenia powyższego zjazdu została bowiem wydzielona przez organ I instancji do odrębnego postępowania i - jak wynika z akt sprawy – zakończona wydaniem decyzji ostatecznej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...]. Zatem wykonane przez H. T. utwardzenie w obrębie zjazdu do jego posesji z drogi gminnej wykracza poza granice niniejszej sprawy i nie może być przedmiotem oceny sądowej. Należy jedynie stwierdzić, że wbrew zarzutom skarżącej wyłączenie tego zakresu wykonanych robót do odrębnego postępowania nie naruszało przepisów prawa. Ubocznie zaś wypada zauważyć, że skarżącej zapewniono udział w postępowaniu dotyczącym utwardzenia zjazdu. Pomimo prawidłowego doręczenia jej decyzji organu I instancji nie wniosła ona jednak od niej odwołania (co potwierdziła w trakcie rozprawy przed Sądem w dniu 8 listopada 2012 r.) Dla dokonania oceny legalności będących przedmiotem sprawy robót budowlanych zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r, Nr 243, poz. 1623 ze zm.), dalej Pr. bud. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 Pr.bud. roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych nie wymagają pozwolenia na budowę. Przepis art. 30 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. nakłada jednak na inwestora obowiązek poprzedzenia rozpoczęcia tego rodzaju robót budowlanych zgłoszeniem właściwemu organowi zamiaru ich wykonania. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że inwestor – H. T. wykonał sporne utwardzenie działki nr ewid. [...] w miejscowości S. W. bez wymaganego zgłoszenia. Przedmiotowe roboty zostały zatem przeprowadzone w sposób opisany w art. 50 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. Ze względu na fakt, iż prace te zostały zakończone przed wszczęciem przez organ postępowania administracyjnego w ich sprawie, bezprzedmiotowym stało się wydanie na podstawie powyższego przepisu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, zaś na mocy art. 51 ust. 7 Pr. bud. zastosowanie znajdował przepis art. 51 ust. 1 Pr. bud. Regulacja zwarta w tym unormowaniu dotyczy trzech alternatywnych przypadków prowadzenia postępowania legalizacyjnego. Pierwszy przypadek dotyczy robót budowlanych, których nie można zalegalizować. Jeżeli bowiem w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego okaże się, że nastąpiło nieusuwalne naruszenie prawa, organ jest obowiązany wydać decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, albo doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Decyzja taka kończy postępowanie naprawcze (art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud.). Drugi przypadek, po wykluczeniu pierwszego, dotyczy robót budowlanych podlegających legalizacji, gdy okaże się w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, iż jest możliwe doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, wówczas organ zobowiązany jest nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót, określając termin ich wykonania (art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud.). Trzeci przypadek nie będzie natomiast miał zastosowania w rozstrzyganej sprawie, gdyż robót budowlanych wykonywanych z istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę (art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud.). W ocenie Sądu organy administracji zasadnie uznały, że wykonane samowolnie przez inwestora utwardzenie działki nr ewid. [...] podlega legalizacji i wobec tego prawidłowo przyjęły za podstawę orzekania przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. Prowadząc zaś postępowanie na podstawie tego unormowania organy zastosowały się do zasad wynikających z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. i prawidłowo wyjaśniły stan faktyczny oraz oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy. Przede wszystkim zasadne jest stwierdzenie, że przedmiotowe utwardzenie części działki nr ewid. [...] nie narusza przepisów techniczno – budowlanych. Jak ustalił organ II instancji, przedsięwzięcie to nie spowodowało bowiem podwyższenia terenu działki w stosunku do sąsiedniej nieruchomości. Brak jest również podstaw by uznać, że sporne roboty zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Zamierzonego skutku w postaci uwzględnienia skargi nie może przynieść zarzut skarżącej, dotyczący naruszenia jej prawa własności, z uwagi na fakt, że – w jej ocenie – sporne utwardzenie zostało częściowo wykonane na jej działce nr [...]. Organy administracji trafnie wskazały, że w orzecznictwie sądów administracyjnych niekwestionowany jest pogląd, zgodnie z którym dyspozycja art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. ma na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, lecz w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego. Podkreśla się również, że możliwe jest zalegalizowanie robót budowlanych wykonanych przez inwestora z naruszeniem prawa własności, zaś pokrzywdzeni mogą w takiej sytuacji dochodzić swoich spraw nie przed organami nadzoru budowlanego, lecz przed sądem powszechnym (por. m.in. wyrok NSA: z dnia 13 stycznia 2003 r., sygn. akt IV SA 523/01, Lex nr109647, z dnia 13 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 228/07, Lex nr 468751, z dnia z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2140/10, Lex nr 1138086). Należy również podkreślić, że omawiany przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10). W postępowaniu prowadzonym na podstawie tego przepisu organ nie bada zatem, czy inwestorowi przysługuje prawo do dysponowania terenem na cele budowlane z rozumieniu art. 3 pkt 11 Pr. bud. W tej sytuacji należy jednoznacznie stwierdzić, że ewentualne naruszenie granic działki sąsiedniej, choć może skutkować roszczeniami cywilnymi, zarówno po stronie osoby, która dokonała przekroczenia granic, jak i po stronie podmiotu, którego prawo naruszono, to nie stanowi podstaw do ingerencji organów nadzoru budowlanego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 1448/10, Lex nr 994169 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 1225/10, Lex nr 993044). W związku z powyższym - wbrew twierdzeniom skarżącej - w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu przeprowadzenia rozgraniczenia działek nr [...] i nr [...]. Kwestia ustalenia granicy pomiędzy powyższymi nieruchomościami i wykazania ewentualnego naruszenia przez inwestora prawa własności skarżącej, pozostawała bowiem bez wpływu na wynik tego postępowania, a tym samym nie stanowiła dla przedmiotowej sprawy zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Reasumując należy wskazać, że organy orzekające w niniejszej sprawie zasadnie uznały, że wykonane przez H. T. na działce nr ewid. [...] w miejscowości S. W. roboty budowlane, polegające na utwardzeniu części tej posesji (221 m2) kostką brukową, by dokonać ich legalizacji nie wymagają – w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, a tym samym dokonania ich legalizacji – nałożenia na inwestora obowiązku wykonania jakichkolwiek czynności bądź robót budowlanych. Przedmiotowe utwardzenie odpowiada bowiem standardom prawa budowlanego. W orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje jednak rozbieżność co do prawidłowej formy rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego w takiej sytuacji. W wyroku z dnia 22 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Op 585/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wskazał, że gdy ustalenia faktyczne prowadzą do wniosku, że roboty budowlane nie wymagają dostosowania do stanu zgodnego z prawem, bowiem odpowiadają standardom prawa (nie naruszają prawa), wówczas organ kończy postępowanie w sprawie samowoli budowlanej decyzją umarzającą postępowanie. Decyzja ta legalizuje wykonane roboty (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 20 października 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 461/09 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 266/11). Skład orzekający w niniejszej sprawie aprobuje jednak odmienne stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 486/11 oraz z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt OSK 1344/05, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia - po przeprowadzeniu postępowania w trybie art. 50 ust.1 i art.51 Pr. bud. – że nie ma podstaw ani do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, ani do nałożenia obowiązku doprowadzenia go do stanu poprzedniego, ani do nałożenia obowiązku dokonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, to stwierdza się brak podstaw do nałożenia obowiązków. Sąd uznał zatem za prawidłową wydaną w niniejszej sprawie decyzję merytoryczną, orzekającą – wobec braku podstaw – o odmowie nałożenia na inwestora obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych celem doprowadzenia przedmiotowego utwardzenia do stanu zgodnego z prawem i kończącą tym samym prowadzone postępowanie naprawcze. Z tych wszystkich względów Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), skargę oddalił.