II SA/Lu 493/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 listopada 2021 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz P. K. kwotę 500 (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r., znak: [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania P. K. (dalej także jako: "inwestor" lub "skarżący"), utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] r., znak: [...] odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wewnętrzną doziemną instalacją gazu oraz wewnętrzną linią zasilającą energii elektrycznej na działce nr ewid.[...] przy ul. [...] w B. , gm. K. D.. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco: P. K. w dniu [...] r. złożył do Starostwa Powiatowego w P. wniosek o pozwolenie na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wewnętrzną doziemną instalacją gazu oraz wewnętrzną linią zasilającą energii elektrycznej na działce nr ewid.[...] przy ul. [...] w B. , gm. K. D.. Organ I instancji postanowieniem z dnia [...] r., nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonej do zatwierdzenia dokumentacji. Postępowanie na wniosek inwestora zostało zawieszone postanowieniem z dnia [...] r., a następnie przy piśmie z dnia [...] r. złożono uzupełnienie wraz z wnioskiem o podjęcie postępowania. Starosta P. decyzją z dnia [...] r. wydaną na podstawie przepisu art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane odmówił udzielenia pozwolenia na budowę wskazując, że inwestor w wyznaczonym terminie nie uzupełnił dokumentacji w wymaganym zakresie (tj. nie doprowadził wnioskowanej inwestycji do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), a zatem nie usunął braków wskazanych w postanowieniu. W wyniku odwołania wniesionego przez P. K. w sprawie orzekał Wojewoda, który decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie odmawiające zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W ocenie Wojewody orzekający w postępowaniu organ I instancji w sposób należyty wywiązał się z obowiązków wynikających z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Wojewoda wskazał, że na terenie inwestycji obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr LI/284/98 Rady Miejskiej W Kazimierzu Dolnym z dnia 17 czerwca 1998 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Kazimierz Dolny (Dz. Urz. Woj. Lub. z 14 sierpnia 1998 r. Nr 14, poz. 230.). Działka nr ewid.[...] znajduje się w terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem [...] - łąki i pastwiska oraz w obszarze [...]. Zgodnie z planem jest to teren pomiędzy Wierzchoniowem, a zwartą zabudową B. . Terasa zalewowa doliny [...] o bardzo dużych walorach krajobrazowych i rekreacyjnych. Otwarcia widokowe na łukowate fragmenty wysokich (do 80m) i stromych zakolowych podcięć erozyjnych. Teren w zlewni chronionej, a także w strefie "[...]" ochrony uzdrowiskowej. Wąska strefa koryta rzeki w granicach zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Nieliczna zabudowa zagrodowa. Zdewastowany zbiornik retencyjny. Przeważają uprawy polowe i ogrodnicze. Jak przyjął organ odwoławczy istotny dla okoliczności sprawy jest ten zapis, który zakazuje wznoszenia nowych obiektów kubaturowych. Bezspornie planowane roboty budowlane polegają na rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku mieszkalnego. Jak natomiast podnosi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 28 września 2017 r. (sygn. akt II SA/Lu 464/17) w świetle art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U z 2016 r. poz. 290) rozbudowa jest jednym z rodzajów budowy. Wprawdzie wspomniana ustawa nie zawiera definicji legalnej pojęcia "rozbudowa", niemniej jednak z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że pod tym pojęciem należy rozumieć powiększenie, rozszerzenie budowli, obszaru już zabudowanego, dobudowanie nowych elementów. Z rozbudową mamy do czynienia zatem w przypadku zmiany, innych poza wysokością, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego jak kubatura, powierzchna zabudowy, jego długość czy szerokość. Rozbudową będzie zatem powiększenie istniejącego obiektu budowlanego o taki stanowiący charakterystyczny parametr budynku element techniczny, który stanowi (zewnętrzną) część obiektu budowlanego. Rozbudowa obejmuje więc szerszy zakres ingerencji w substancję budowlaną, która może polegać nie tylko na wymianie elementów konstrukcyjnych, ale także na pewnej zmianie granic budowli (wyrok NSA z dnia 10 maja 2017r., sygn. akt II OSK 2263/15). Zgodnie z § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez kubaturę brutto budynku należy rozumieć sumę kubatury brutto wszystkich kondygnacji, stanowiącą iloczyn powierzchni całkowitej, mierzonej po zewnętrznym obrysie przegród zewnętrznych i wysokości kondygnacji brutto, przy czym do kubatury brutto budynku wlicza się m.in. kubaturę balkonów i tarasów, obliczaną do wysokości balustrady. Mając powyższe na uwadze przedmiotowe przedsięwzięcie rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, stanowi z kolei definiens dla pojęcia budowy zawartego w art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Z uwagi na brak legalnej definicji pojęcia rozbudowy, w orzecznictwie podkreśla się również, że należy kierować się jego znaczeniem w języku potocznym, gdzie rozbudowa to powiększenie, rozszerzenie budowli, dobudowanie nowych elementów. Tak więc rozbudowa będzie powiększeniem istniejącego obiektu budowlanego, w przypadku budynku o dodatkowe pomieszczenie (pokój, wiatrołap, lub innym celu przeznaczoną przybudówkę), wykusz lub taras. Owe powiększenie stanowi nową część istniejącego obiektu budowlanego. Powyższe potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2015 r. (sygn. akt II OSK 2492/13) zgodnie, z którym z art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane wynika, że nie tylko powstawanie nowych obiektów, ale także określone prace przy obiektach już istniejących mieszczą się w zakresie pojęcia "budowa". Zgodnie z tym przepisem, rozbudowę, czy nadbudowę budynku należy traktować tak jak budowę. Definicja ustawowa pozwala na stwierdzenie, że o budowie można mówić wówczas, gdy powstaje nowy obiekt budowlany bądź też dochodzi do powiększenia istniejącego obiektu budowlanego, w efekcie czego powstaje nowa substancja budowlana. W przedmiotowej sprawie w skutek rozbudowy dochodzi do powstania nowej substancji budowlanej posiadającej inną kubaturę niż pierwotnie. Starosta P. postanowieniem z dnia [...] r., wydanym na podstawie przepisu art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nałożył na inwestora obowiązek doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z zapisami planu. Analiza dokumentów sprawy pozwala stwierdzić, że oczekiwane przez organ zmiany nie zostały dokonane. Istniejąca zabudowa więc także planowana rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajduje się w obszarze strefy [...] - B. [...] oraz strefie wzmożonej ochrony krajobrazu. Budynek objęty robotami budowlanymi znajduje się w terenie, dla którego plan uznaje za zasadne chronić dolinę [...] przed ekspansją zabudowy kubaturowej. Brak jest definicji ekspansji zabudowy kubaturowej natomiast podkreślić należy, że w języku polskim ekspansja to inaczej: powiększenie się, rozbudowa, rozprzestrzenianie, rozszerzanie, uzupełnianie, itp. Przewidziane w projekcie wykonanie rozbudowy nie prowadzi do ochrony tego terenu przed ekspansją zabudowy kubaturowej a ponadto poprzez powstanie nowej substancji budowlanej i zwiększenie kubatury istniejącego budynku w wyniku zamierzonych robót budowlanych w sposób bezpośredni jest także sprzeczne z zakazem wznoszenia nowych obiektów kubaturowych. W ocenie Wojewody na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut braku uwzględnienia ustaleń § 5 ust. 4 pkt 1 planu. Powyższy zapis planu określa ogólne zasady realizacji programu rozwoju i zagospodarowania obszaru i pozwala na poprawę warunków zamieszkiwania ludności poprzez zapewnienie możliwości modernizacji i podniesienia standardów użytkowych zabudowy, zaś w niniejszej sprawie przewidziany zakres robót budowlanych trudno uznać za modernizację i podniesienie standardów zabudowy gdyż w istocie mamy do czynienia z rozbudową i nadbudową a więc nową częścią istniejącego budynku mieszkalnego. Także § 5 ust. 4 pkt 2 lit. f pozwalający na przekształcenia opuszczonych siedlisk na cele budownictwa jednorodzinnego nie ma tu zastosowania. W doktrynie i w orzecznictwie przyjęto, że działka siedliskowa to wydzielony obszar gospodarstwa rolnego przeznaczony na utworzenie siedliska (dom mieszkalny, budynki inwentarskie i budowle rolnicze oraz podwórko) zabezpieczające działalność rolniczą. Przedmiotowy budynek mieszkalny jednorodzinny znajduje się w terenie oznaczonym symbolem [...] - łąki i pastwiska, a nie w terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem [...] - tereny siedlisk rolniczych. Co więcej objęty projektem budowlanym budynek mieszkalny jednorodzinny może samodzielnie funkcjonować, ale sam oddzielnie nie spełniłby funkcji siedliska. W ocenie organu odwoławczego wskazana w postanowieniu z dnia [...] r., znak: [...] potrzeba doprowadzenia planowanych robót budowlanych do zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego była uzasadniona, a wobec braku spełnienia wymagań postanowienia zasadne jest wydanie orzeczenia na podstawie przepisu art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Końcowo Wojewoda stwierdził, że uwzględniając dokonaną analizę okoliczności rozpoznawanej sprawy, wobec planowanego zamierzenia inwestora sprzecznego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy K. D. organ I instancji nie miał innej możliwości jak wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia p. P. K. pozwolenia na budowę, co prowadziło do wniosku, że zaskarżona decyzja Starosty [...] jest prawidłowa i nie narusza prawa, w związku z czym należało ją utrzymać w mocy. Decyzja Wojewody został zaskarżona przez P. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W skardze decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa własności, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz wniesiono o uchylenie decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że z racji tego, że prawo własności jest prawem chronionym konstytucyjnie, wszelkie ograniczenia tego prawa muszą jednoznacznie wynikać z norm prawnych i nie można ich domniemywać. W sytuacji, gdy pojawiają się wątpliwości, co do ograniczeń w zabudowie wynikających z planu miejscowego, judykatura nakazuje rozstrzygać wszelkie te wątpliwości na korzyść właściciela nieruchomości. Kierując się powyższą zasadą, należy przyjąć, że skoro z planu miejscowego nie wynika w sposób jednoznaczny zakaz rozbudowy istniejących budynków, to taką zabudowę należy uznać za dopuszczalną (oczywiście, o ile pozostaje w zgodzie z pozostałymi przepisami prawa) - błędnie wojewoda zinterpretował, że pojęcie budowy i rozbudowy jest tożsame w zakresie powstania nowej substancji budowlanej. Planowana rozbudowa ma na celu podniesienie parametrów użytkowych istniejącego obiektu, a nie budowę nowego budynku. W systemie prawa funkcjonuje pojęcie "siedliska" i "działki siedliskowej", dla których ustawodawca przewidział odrębne, bardziej liberalne reguły sytuowania obiektów budowlanych (ustalenie, że projektowany obiekt wchodzi bądź nie wchodzi w skład zabudowy siedliskowej determinuje zakres czynności prowadzonych w ramach postępowania administracyjnego zmierzającego do ustalenia warunków zabudowy bądź udzielenia pozwolenia na budowę). W żadnej z ustaw regulujących administracyjną stronę procesu inwestycyjno-budowlanego, w tym w ustawie - Prawo budowlane, nie widnieje pojęcie "siedliska" i "działki siedliskowej". W orzecznictwie panuje zgoda co do tego, że działka siedliskowa to działka, na której rolnik mieszka i pracuje, innymi słowy, jest to baza (zaplecze) gospodarstwa rolnego. Działka siedliskowa składa się z budynku mieszkalnego i budynków gospodarczych (stodoły, obory, spichlerza itp.), budowli gospodarczych oraz podwórza (tak m. in. uchwała Sądu Najwyższego z 13 czerwca 1984 r" III CZP 22/84, OSN 1985, nr 1, poz. 8, wyrok NSA z 24 października 2012 r" II OSK 1173/11, Lex nr 1234234, wyrok WSA w Lublinie z 30 stycznia 209 r" U SA/Lu 777/08, Lex nr 569105, wyrok WSA w Gdańsku z 27 stycznia 2010 r" II SA/Gd 455/09, Lex nr 600120). Konsekwentnie w orzecznictwie przyjmuje się, że podstawowym elementem siedliska jest budynek mieszkalny. Oznacza to, że warunkiem uznania danej działki za siedlisko jest istnienie na niej choćby jednego budynku, o ile jest to budynek mieszkalny. Bez budynku mieszkalnego nie mogą bowiem funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem inne budynki i budowle rolnicze (tak m. in. wyrok NSA z 29 czerwca 2012 r., II OSK 609/11, Lex nr 1285036). Dla spełnienia wymagań stawianych siedliskom rolnym zaprojektowano w drugim etapie inwestycji budowę budynku gospodarczego związanego z produkcją rolną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek nie z przyczyn wskazanych w niej bezpośrednio. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej uchylenie, gdyż przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżonym rozstrzygnięciem utrzymano w mocy decyzję odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami na działce oznaczonej w ewidencji gruntów [...] przy ul. [...] w B. , gm. K. D.. Prawnomaterialną podstawę decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm. - dalej jako: "prawo budowlane" lub "p.b."), w tym przede wszystkim art. 35 tej ustawy. W ocenie Sądu zasadnicza wadliwość procedowania w sprawie polegała na zaniechaniu przez organy należytego wyjaśnienia tego, czy podlegający rozbudowie i nadbudowie budynek mieszkalny został wybudowany zgodnie z prawem, czy też w wyniku samowoli budowlanej. Okoliczność ta ma podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy albowiem nie można udzielić pozwolenia na rozbudowę lub nadbudowę budynku, który wzniesiony został w wyniku samowoli budowlanej. W kwestii tej podzielić należy stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2016 r., sygn. akt II OSK 88/15 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W orzeczeniu tym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że o ile, co do zasady należy zgodzić się z poglądem, że organy architektoniczno-budowane nie są władne prowadzić postępowania dotyczącego zgodności istniejącego obiektu z prawem, w tym również co do jego posadowienia względem działki sąsiedniej, to jednak nie oznacza to, że kwestia ta pozostawać może zupełnie poza zakresem zainteresowania tych organów w fazie wydawania decyzji o zezwoleniu na zmianę przeznaczenia obiektu lub dokonywania jakichkolwiek prac budowlanych w tym obiekcie. Nie może bowiem ujść uwadze, że systematyka ustawy Prawo budowlane wskazuje, że wszystkie działania zarówno organów architektoniczno-budowlanych jak i nadzoru budowlanego mają za zadanie podejmowanie wszelkich czynności, aby realizowane lub zrealizowane obiekty budowlane nie naruszały przepisów prawa. Konsekwencją powyższej zasady jest twierdzenie, że nie jest dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek zmian takich jak przebudowa czy zmiana sposobu użytkowania w obiekcie, który wymaga doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Jak podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny wprawdzie co do zasady nie można nakazać organom architektoniczno-budowlanym występowania z żądaniem udokumentowania legalności budynku objętego wnioskiem o zezwolenie na przebudowę lub zmianę sposobu użytkowania, jednakże w takiej sprawie, w której stan zgodności z prawem budzi uzasadnione wątpliwości, organ architektoniczno-budowlany winien rozstrzygnąć tę niepewność. W przeciwnym razie może dojść do sytuacji, gdy doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem będzie w sensie prawnym (i faktycznym) niemożliwe. System prawny w państwie prawa musi wykluczać powstanie tego rodzaju sytuacji. I tak dla przykładu, przebudowa obiektu posadowionego w warunkach samowoli budowlanej spowoduje, że nie będzie możliwe ewentualne nakazanie jego rozbiórki, jeżeli inwestor nie spełni wymogów niezbędnych do jego legalizacji. Roboty wykonane w ramach przebudowy byłyby bowiem robotami "zgodnymi z prawem". Odwołując się do wyroku z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2935/12 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził także, że nie jest dopuszczalne projektowanie robót budowlanych (ich wykonywanie) w stosunku do obiektu, którego usytuowanie jest niezgodne z przepisami prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oceny takie w całości podziela i przyjmuje za własne. W ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym należy zatem wskazać, że choć przedmiotowe postępowanie nie jest prowadzone przez organy nadzoru budowlanego, lecz organy administracji architektoniczno-budowlanej, to jednak kwestia tego, czy podlegający rozbudowie i nadbudowie budynek mieszkalny został wybudowany zgodnie z prawem powinna się znaleźć w polu zainteresowania organów prowadzących postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz zostać przez te organy należycie wyjaśniona z uwagi na to, że za niedopuszczalne uznać należy udzielenie pozwolenia na rozbudowę lub nadbudowę budynku, który wzniesiony został w wyniku samowoli budowlanej. W sprawie organ I instancji wzywał wprawdzie inwestora do dołączenia dokumentów potwierdzających legalność budynku istniejącego na działce jednakże jedynie w celu weryfikacji rozbieżności wynikających z opracowanej mapy do celów projektowych z opracowanym projektem budowlanym (k. 8 akt administracyjnych organu I instancji). Organy powinny jednak wyjaśnić to zagadnienie we własnym zakresie zwracają się przede wszystkim do właściwych podmiotów o udzielenie informacji lub przedstawienie dokumentów, które pozwoliłyby na wyjaśnienie czy istniejący na działce budynek mieszkalny wybudowany został zgodnie z przepisami prawa. Organy powinny także z zapytaniem takim wystąpić do inwestora, jednakże powinny przy tym zaznaczyć, że ma to celu wykluczenie, że budynek wzniesiony został w wyniku samowoli budowlanej, co może stanowić podstawę do odmowy udzielenia pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku. W sprawie organy zaniechały dokonania takich czynności czym naruszyły przepisy postępowania związane z zasadą prawdy obiektywnej oraz należytym wyjaśnieniem i rozpatrzeniem wszystkich okoliczności sprawy, tj. przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Naruszenie to dotyczyło okoliczności, które przesądzały o możności udzielenia pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku, co oznacza, że kwalifikować należy je jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zdaniem Sądu organy błędnie także oceniły kwestię zgodności zamierzonego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu odwoławczego planowana inwestycja sprzeczna jest z zapisem § 11 ust. 54 pkt 54.1 ppkt 4 planu miejscowego zakazującym nowej zabudowy mieszkaniowej. Organ wskazywał przy tym, że na skutek rozbudowy i nadbudowy dochodzi do powstania nowej substancji budowlanej posiadającej inną kubaturę niż pierwotnie, jak też, że rozbudowę, czy nadbudowę budynku, traktować należy tak jak budowę. Niewątpliwie pierwszoplanowym obowiązkiem organów administracji architektoniczno-budowlanej jest sprawdzenie przez wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sprzeczność planowanego przedsięwzięcia z planem miejscowym skutkuje odmową wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. Zgodzić należy się także z organem, że w wyniku rozbudowy, czy nadbudowy budynku powstaje nowa substancja budowlana. Pojęcia takiego nie można jednakże utożsamiać z zakazem nowej zabudowy mieszkaniowej, o którym mowa § 11 ust. 54 pkt 54.1 ppkt 4 planu miejscowego. Przywoływany § 11 ust. 54 pkt 54.1 ppkt 4 planu miejscowego zapis nie zakazuje tworzenia nowej substancji budowlanej, lecz nowej zabudowy mieszkaniowej. Tego typu postanowień ograniczających prawa właścicieli nieruchomości nie można wykładać rozszerzająco. Regulacja ta zakazuje jedynie wykonywania nowej zabudowy mieszkaniowej, zaś charakteru takiego nie ma rozbudowa i nadbudowa budynku. Takie roboty budowlane dotyczą bowiem zawsze już istniejącego obiektu budowlanego, a nie obiektu, który wcześniej nie istniał i ma dopiero powstać w przyszłości. W taki sam sposób ocenić należy także wywody organu dotyczące tego, że rozbudowę i nadbudowę budynku traktować należy jak budowę. Oczywiście w rozumieniu prawa budowlanego budowa to nie tylko wykonywanie obiektu budowlanego, lecz także jego rozbudowę i nadbudowę (art. 3 pkt 6 p.b.). § 11 ust. 54 pkt 54.1 ppkt 4 planu miejscowego nie zakazuje jednak budowy obiektów budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.b., lecz zakazuje nowej zabudowy mieszkaniowej. Rozbudowy i nadbudowy budynku nie można kwalifikować jako nowej zabudowy albowiem dotyczy ona budynku już istniejącego. Reasumując w ocenie Sądu właściwa interpretacja § 11 ust. 54 pkt 54.1 ppkt 4 planu miejscowego prowadzi do wniosku, że postanowienie to zakazuje wykonywania budynku mieszkalnego jako nowego obiektu budowlanego, a nie rozbudowy, czy nadbudowy budynku mieszkalnego już istniejącego. Organ odwoławczy odmiennie interpretując ten zapis dopuścił się naruszenia prawa materialnego. Naruszenie to dotyczyło okoliczności, które przesądzały o odmowie wydania pozwolenia na budowę, co sprawia, że kwalifikować należy je jako mające wpływ na wynik sprawy i skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. W odniesieniu do tej kwestii zwrócić należy uwagę na jeszcze jeden aspekt tego zagadnienia, który został pominięty przez organy. Analizując przedstawiony wraz z wnioskiem projekt budowlany nasuwa się wątpliwość co do tego czy rzeczywistym zamiarem inwestora pozostaje rozbudowa i nadbudowa już istniejącego budynku mieszkalnego, czy też, że w istocie inwestor zamierza rozebrać budynek już istniejący i w jego lokalizacji pobudować całkowicie nowy obiekt budowlany. W tym kontekście zwrócić należy uwagę na te zapisy projektu, z których wynika że rozbiórce i wykonaniu na nowo podlegać będzie tak strop w budynku nad parterem, jak też dach wraz więźbą dachową. Zdemontowane maja być także deski szalunkowe ścian zewnętrznych budynku. Wprawdzie projekt nie przewiduje obowiązku rozbiórki i wykonania na nowo ścian zewnętrznych budynku w konstrukcji z bali drewnianych, jednakże wskazuje, że elementy zmurszałe, zgniłe lub porażone szkodnikami należy zdemontować i wymienić na nowe. Rozwiązanie takie nie wyklucza więc tego, że dojdzie także do rozbiórki ścian zewnętrznych budynku, zwłaszcza, że usytuowanie ścian nowo projektowanych nie w pełni pokrywa się ze ścianami budynku już istniejącego. Oceny takich okoliczności powinien dokonać organ zapoznając się przede wszystkim z konkretnymi rozwiązaniami konstrukcyjnymi przewidzianymi w projekcie budowlanym, jak też ewentualnie dokonując oględzin budynku, który ma podlegać rozbudowie i nadbudowie, po to, by ustalić, czy rzeczywistym zamiarem inwestora pozostaje rozbudowa i nadbudowa już istniejącego budynku mieszkalnego, czy też, że inwestor dokona faktycznej rozbiórki budynku już istniejącego oraz wykona na jego miejscu całkowicie nowy obiekt budowlany. Gdyby rzeczywistym zamiarem inwestora było dokonanie rozbiórki budynku już istniejącego oraz wykonanie na jego miejscu całkowicie nowego obiektu budowlanego to inwestycja taka, jako zmierzające do obejścia zakazu z § 11 ust. 54 pkt 54.1 ppkt 4 planu miejscowego, powinna zostać uznana za sprzeczną z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W sprawie organ odwoławczy pominął ten aspekt sprawy, czym naruszył przywoływane wyżej przepisy obligujące organy do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zdaniem Sądu organ II instancji w sposób niewystarczający ocenił także kwestię zgodności planowanej inwestycji z § 11 ust. 54 pkt 54.1 ppkt 2 planu miejscowego. § 11 ust. 54 pkt 54.1 ppkt 2 planu miejscowego stanowi, że należy chronić dolinę [...] przed ekspansją zabudowy kubaturowej. Z nakazu takiego wyprowadzić należy obowiązek badania czy planowana inwestycja, ze względu na swój charakter i rozmiar nie prowadzi do ekspansji zabudowy kubaturowej w dolinie [...], w obszarze której znajduje się budynek objęty wnioskiem. Według Wojewody przewidziane w projekcie wykonanie rozbudowy nie prowadzi do ochrony tego terenu przed ekspansją zabudowy kubaturowej. Stwierdzenie takie należy uznać jednak za zbyt ogólnikowe i gołosłowne albowiem w żaden sposób nie zostało ono powiązane i uzasadnione konkretnymi rozwiązaniami konstrukcyjnymi, czy też cechami lub wymiarami planowanego budynku wykazanymi w złożonym projekcie budowlanym. Tego rodzaju zaniechanie kwalifikować należy jako naruszenie wyrażonego w art. 77 § 2 k.p.a. obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jak też wadliwość sporządzonego uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Jako, że wymienionych wyżej uchybień dopuściły się organy obu instancji, oprócz zaskarżonej decyzji, uchyleniu podlegała także decyzja organu pierwszej instancji (art. 135 p.p.s.a.). Skutkiem wyroku Sądu będzie powrót sprawy do etapu postępowania przed organem I instancji, celem jej ponownego rozpatrzenia. Obowiązkiem organu rozpoznającego sprawę będzie ponowne rozstrzygnięcie sprawy z uwzględnieniem przedstawionej wyżej oceny prawnej (art. 153 p.p.s.a.), w tym w szczególności z uwzględnieniem przedstawionych wywodów dotyczących właściwej interpretcji § 11 ust. 54 pkt 54.1 ppkt 4 planu miejscowego, które to postanowienie zakazuje wykonywania budynku mieszkalnego jako nowego obiektu budowlanego, a nie rozbudowy, czy nadbudowy budynku mieszkalnego już istniejącego. W ponowionym postępowaniu organy w pierwszej kolejności wyjaśnią czy istniejący na działce budynek mieszkalny wybudowany został zgodnie z przepisami prawa, czy też w wyniku samowoli budowlanej. W tym celu organy powinny zwrócić się do właściwych podmiotów o udzielenie informacji lub przedstawienie dokumentów, które pozwoliłyby na ustalenie czy istniejący na działce budynek mieszkalny wybudowany został zgodnie z przepisami prawa. Organy powinny także z zapytaniem takim wystąpić do inwestora, jednakże powinny przy tym zaznaczyć, że ma to celu wykluczenie, że budynek wzniesiony został w wyniku samowoli budowlanej, co może stanowić podstawę do odmowy udzielenia pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku. Organy odwołując się do rozwiązań przewidzianych w projekcie budowlanym oraz w razie potrzeby oględzin, powinny także rozważyć czy rzeczywistym zamiarem inwestora pozostaje rozbudowa i nadbudowa już istniejącego budynku mieszkalnego, czy też, że w istocie inwestor zamierza dokonać rozbiórki budynku już istniejącego i wykonać na jego miejscu całkowicie nowy obiekt budowlany. Takie działanie bowiem, jako zmierzające do obejścia zakazu z § 11 ust. 54 pkt 54.1 ppkt 4 planu miejscowego, powinno zostać uznane za sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W ramach oceny zgodności przedsięwzięcia z ustaleniami planu miejscowego organy powinny także ocenić czy planowana inwestycja, ze względu na swój charakter i rozmiar, nie prowadzi do ekspansji zabudowy kubaturowej w dolinie [...] (§ 11 ust. 54 pkt 54.1 ppkt 2 planu miejscowego). Oceny takiej dokonać należy w powiązaniu z konkretnymi rozwiązaniami przewidzianymi w projekcie budowlanym. Organy rozpatrzą następnie cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie i uwzględnią przy rozstrzyganiu sprawy wszystkie przeprowadzone dowody, dbając o to, by dokonane ustalenia faktyczne wynikały z przeprowadzonych w postępowaniu środków dowodowych. Sporządzając uzasadnienie decyzji organy zadbają o to, by należycie i wyczerpująco wyjaśnić podstawę faktyczna i prawną rozstrzygnięcia, wskazując w sposób jednoznaczny te ustalenia faktyczne, które zadecydowały o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego, bądź też o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na koszty poniesione przez skarżącego składała się kwota [...]zł uiszczonego wpisu od skargi (k.15 akt sądowych).