II SA/Lu 493/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Anna Ostrowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 listopada 2024 r. sprawy ze skargi I. F. i Z. F. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 29 kwietnia 2024 r., znak: ZOA-XIV.7721.7.2024 w przedmiocie odmowy wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego oddala skargę. Zaskarżonym do sądu postanowieniem z 29 kwietnia 2024 r., wydanym po rozpatrzeniu zażalenia I. i Z. F. (dalej jako: skarżący), Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: Lubelski WINB), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: PINB) miasta Lublin z 18 marca 2024 r., w przedmiocie odmowy wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy: W dniu 22 grudnia 2023 r. skarżący wystąpili o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z jednym lokalem mieszkalnym i lokalem usługowym w suterenie, położonego przy ul. [...] w L., którego budowa została zakończona w 1994 r. Do wniosku dołączono m.in. inwentaryzację powykonawczą budynku z 2023 r., geodezyjną inwentaryzację budynku z 1994 r., oświadczenia wnioskodawców o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ekspertyzę techniczną dotyczącą stanu technicznego budynku. W toku postępowania uzyskano informacje, że decyzją z 2 sierpnia 1988 r. udzielono zgody na realizację na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w L. budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z wbudowanym garażem, a następnie decyzją z 30 listopada 1988 r. zatwierdzono plan realizacyjny i wydano pozwolenia na budowę ww. budynku mieszkalnego zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego i wskazaniem lokalizacyjnym z 2 sierpnia 1988 r. W dniu 9 lutego 2024 r. przeprowadzono kontrolę na działce nr [...] w L.. W toku kontroli właściciele nie przedstawili żadnej dokumentacji budowlanej dotyczącej budynku i nie ustalono daty rozpoczęcia i zakończenia budowy. W trakcie kontroli stwierdzono istnienie na ww. działce budynku mieszkalnego jednorodzinnego częściowo podpiwniczonego o trzech kondygnacjach. Postanowieniem z 18 marca 2024 r. PINB miasta Lublin odmówił wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego ww. budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu stwierdzono brak podstaw prawnych do wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego, gdyż w stosunku do przedmiotowego budynku mieszkalnego została wydana decyzja udzielająca pozwolenia na budowę, a ponadto od zakończenia budowy nie upłynęło 20 lat. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący podnieśli, że decyzja z 30 listopada 1988 r. udzielająca pozwolenia na budowę nie stanowiła podstawy prawnej do wybudowania przedmiotowego obiektu, gdyż jej warunki obejmowały zupełnie inny obiekt niż ten, który został wzniesiony, co potwierdza porównanie zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu z geodezyjną inwentaryzacją budowlaną, zaś inwestorzy nigdy nie wnosili o jej zmianę. Ponadto budynek został zainwentaryzowany w 1994 r., tak więc od zakończenia budowy ww. obiektu upłynęło 20 lat. Po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z 29 kwietnia 2024 r. Lubelski WINB, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z 18 marca 2024 r. W uzasadnieniu Lubelski WINB stwierdził, że przedmiotowy budynek mieszkalny został wybudowany na podstawie ww. decyzji z 30 listopada 1988 r. zatwierdzającej plan realizacyjny i udzielającej pozwolenie na budowę. W tej sytuacji nie można uznać aby przedmiotowy obiekt powstał bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, a więc w warunkach samowoli budowlanej. Tym samym organ nadzoru budowlanego nie miał podstaw do wszczęcia postępowania w zakresie przeprowadzenia uproszczonej procedury legalizacyjnej przedmiotowego budynku mieszkalnego. Lubelski WINB nie podzielił jednak stanowiska organu I instancji w kwestii terminu zakończenia budowy ww. budynku mieszkalnego. Organ I instancji oparł się na ustaleniach na podstawie wydruków zdjęć z maja 2013 r. i września 2017 r. dostępnych na ogólnodostępnym portalu Google Street View i stwierdził, że zdjęcie z 2013 r. ukazuje budynek mieszkalny bez elewacji zaś zdjęcie z 2017 r. przedstawia już ww. budynek z wykonaną elewacją na ścianach zewnętrznych. Fakty te mają wskazywać, że nie upłynęło 20 lat od zakończenia budowy obiektu. W ocenie Lubelskiego WINB późniejsza realizacja robót budowlanych w zakresie wykonania tynku na ścianach zewnętrznych, po fakcie sporządzenia geodezyjnej inwentaryzacji budynku w dniu 1 grudnia 1994 r. nie daje podstaw aby uznać, że w tym okresie została zakończona budowa, a więc aby nie upłynęło 20 lat. Uznaniu budowy za zakończoną nie powinien przeszkadzać częściowy brak wykonania robót wykończeniowych, wyposażeniowych lub innych o podobnym charakterze. W skardze do sądu administracyjnego na postanowienie Lubelskiego WINB z 29 kwietnia 2024 r. I. i Z. F., reprezentowani przez pełnomocnika profesjonalnego, podnieśli zarzuty naruszenia: (1) art. 61a § 1 k.p.a., poprzez odmowę wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego spornego budynku mieszkalnego, w sytuacji gdy przesłanki podmiotowe i przedmiotowe normy tego przepisu nie zostały spełnione, a zatem brak było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania; (2) art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 80 k.p.a., poprzez błędną ocenę dowodów i tym samym błędne ustalenie, że sporny budynek został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z 30 listopada 1988 r., w sytuacji gdy budowa ta stanowiła samowolę budowlaną, co doprowadziło do bezpodstawnej odmowy wszczęcia postępowania; (3) art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r., poz. 725, ze zm.; dalej jako: P.b.), poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że sporny został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z 1988 r., w sytuacji gdy decyzja ta na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.; dalej jako: P.b. z 1974 r.) jest nieważna z mocy prawa, zaś przedmiotowa budowa stanowiła samowolę budowlaną, co doprowadziło do bezpodstawnej odmowy wszczęcia postępowania; (4) art. 49f ust. 1 pkt 1 P.b., poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że sporny budynek został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z 1988 r., a także błędne przyjęcie, że od zakończenia budowy nie upłynęło 20 lat, w sytuacji gdy decyzja ta na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 2 P.b. z 1974 r. jest nieważna z mocy prawa, ponieważ przedmiotową budowę rozpoczęto przed 1988 r. (przed wydaniem decyzji), a dodatkowo budowa została wstrzymana na ponad 2 lata w pierwszej połowie lat 90-tych XX w.; (5) art. 32 ust. 1 pkt 1 i 2 P.b. z 1974 r., poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że sporny budynek został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z 1988 r., w sytuacji gdy decyzja ta jest nieważna z mocy prawa, ponieważ w pierwszej połowie lat 90-tych XX w. nastąpiła ponad dwuletnia przerwa w budowie, a także z uwagi decyzja z 1988 r. nigdy nie była w żadnym stopniu realizowana, o czym świadczy fakt, że sporny budynek jest zupełnie różny od budynku, który miał powstać na mocy nieważnej decyzji. W oparciu o powyższe zarzuty, pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz o przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, zobowiązując organ I instancji do wydania w określonym terminie decyzji i wskazując organowi sposób załatwienia sprawy, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Lubelski WINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, zalej jako: p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie jest zgodna z prawem. Zgodnie z art. 49f ust. 1 P.b., w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części: (1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo (2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia - jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne. W przypadku obiektów budowlanych, o których mowa w art. 103 ust. 2 (obiekty, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne), uproszczone postępowanie legalizacyjne, prowadzi się na żądanie właściciela lub zarządcy tego obiektu budowlanego (ust. 2). Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do kwestii zasadności odmowy wszczęcia przez organ nadzoru budowlanego uproszczonego postępowania legalizacyjnego budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] przy ul. [...] w L.. Należy przy tym odnotować, że o ile w ocenie organu I instancji na przeszkodzie stały dwie przesłanki negatywne (sporny obiekt wykonano na podstawie pozwolenia na budowę, a od zakończenia budowy nie upłynęło 20 lat), o tyle Lubelski WINB uznał stanowisko organu I instancji co do daty zakończenia budowy za wadliwe i uznał, że przeszkodą we wszczęciu uproszczonego postępowania legalizacyjnego jest wybudowanie spornego budynku na podstawie pozwolenia na budowę z 1988 r. W ocenie Sądu stanowisko Lubelskiego WINB jest w pełni prawidłowe – opiera się na prawidłowo ustalonym i ocenionym stanie faktycznym sprawy oraz na prawidłowej interpretacji przepisów. Okolicznością bezsporną w rozpoznawanej sprawie, ustaloną na podstawie materiału dowodowego (dokumentów) pozyskanego z Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L. (k. 16-27 akt adm. I inst.) jest to, że decyzją z 2 sierpnia 1988 r. udzielono zgody na realizację na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w L. budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z wbudowanym garażem, a następnie decyzją z 30 listopada 1988 r. zatwierdzono plan realizacyjny i wydano pozwolenie na budowę ww. budynku mieszkalnego zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego i wskazaniem lokalizacyjnym z 2 sierpnia 1988 r. Obydwie decyzje zostały wydane na wniosek inwestorów, którymi byli sami skarżący. W listopadzie 1994 r. sporządzono geodezyjną inwentaryzację budynku (dokument dołączono do wniosku skarżących, k. 7 akt adm. I inst.), co dowodzi zakończenia budowy budynku. Istota argumentacji skarżących sprowadza się do tezy, że pomimo wydania ww. decyzji, budowa spornego obiektu powinna zostać zakwalifikowana jako zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej. Tezę tą skarżący opierają na kilku argumentach: (1) roboty budowlane rozpoczęto przed 1988 r., a więc przed wydaniem decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę; (2) budowa została wstrzymana na ponad 2 lata w pierwszej połowie lat 90-tych XX w., co z mocy art. 32 ust. 1 pkt 1 lub 2 P.b. z 1974 r. spowodowało utratę ważności pozwolenia na budowę z 1988 r. (zgodnie z tym przepisem, pozwolenie na budowę traci ważność, jeżeli budowa nie została rozpoczęta w ciągu dwóch lat od daty wydania pozwolenia lub w terminie ustalonym w pozwoleniu, albo gdy została przerwana na czas dłuższy niż dwa lata); (3) przy realizacji obiektu doszło do tak daleko idących odstępstw w stosunku do projektu zatwierdzonego pozwoleniem na budowę, że w efekcie sporny budynek jest zupełnie różny od budynku, który miał powstać na mocy decyzji z 1988 r. W ocenie Sądu argumentacja skarżących jest nietrafna. W świetle przywołanego wyżej art. 49f ust. 1 P.b., podstawową przesłanką uruchomienia trybu uproszczonego postępowania legalizacyjnego (podobnie zresztą jak "zwykłego" trybu legalizacyjnego, art. 48 P.b.), jest stwierdzenie budowy obiektu budowlanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z utrwalonym już stanowiskiem orzecznictwa sądów administracyjnych, budowa obiektu rozpoczęta na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i kontynuowana po wstrzymaniu wykonania tej decyzji oraz stwierdzeniu jej nieważności jest przypadkiem prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 50 ust 1 pkt 1 P.b., innym niż określony w art 48 P.b. Istota unormowania zawartego w art. 48 P.b., w przypadku gdy wymagane jest pozwolenie na budowę, polega na tym, że surowa sankcja przewidziana w tym przepisie dotyczy osoby, która nie uzyskała wymaganego pozwolenia na budowę, a mimo to wybudowała lub buduje obiekt budowlany. Przepis ten nie może więc mieć zastosowania, gdy obiekt budowlany został wybudowany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, której stwierdzono nieważność lub uchylono w następstwie wznowienia postępowania. Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b. w aktualnym brzmieniu, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia. W sytuacji, gdy stwierdzono nieważność pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, czy też je uchylono, po wykonaniu obiektu budowlanego (zakończeniu robót budowlanych), powstaje stan, w którym wykonane roboty budowlane w całości lub w części nie mają oparcia w legalnie istniejącej dokumentacji. Taka sytuacja oznacza zaś, że może być stosowany odpowiednio przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., który pozwala, po nałożeniu obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, dokonanie następnie ustaleń, ocen i rozstrzygnięć, o których mowa w art. 51 ust. 4 i 6 P.b. (por. wyrok NSA w składzie 7 sędziów z 28 maja 2001 r., OSA 2/01, ONSA 2001/4, poz. 143; wyroki NSA z 4 lipca 2012 r., II OSK 560/11; z 26 lipca 2013, II OSK 687/12; z 25 lutego 2014 r., II OSK 2286/12; z 20 stycznia 2015 r., II OSK 1472/13; z 18 listopada 2016 r., II OSK 364/15; z 24 lutego 2017 r., II OSK 1586/15; z 27 października 2020 r., II OSK 1531/20; z 18 lipca 2023 r., II OSK 1222/23). Podniesione w skardze okoliczności, jakoby roboty budowlane rozpoczęto przed wydaniem decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, a ponadto budowę wstrzymano na ponad 2 lata, nie były weryfikowane przez organy nadzoru budowlanego, jednakże było to zbędne z punktu widzenia rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy. Nawet gdyby przyjąć, że zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z 1988 r., gdyż udzielała ona pozwolenia na budowę w warunkach, gdy roboty budowlane zostały już rozpoczęte (gdyby przyjąć za prawdziwe twierdzenia skarżących), albo że skutek nieważności decyzji z 1988 r. wystąpił na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 2 P.b. z 1974 r., wobec wstrzymania prowadzenia budowy na okres ponad 2 lat (o ile i to stwierdzenie jest prawdziwe), w świetle przytoczonego, ugruntowanego orzecznictwa, mogłoby to stanowić podstawę do wszczęcia postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 P.b., a nie postępowania legalizacyjnego (art. 48 P.b.) lub uproszczonego postępowania legalizacyjnego (art. 49f P.b., ze względu na to, że od zakończenia budowy upłynęło 20 lat). Chybiony jest również trzeci argument, który ma przemawiać za uznaniem, że budowa spornego budynku miała miejsce w warunkach samowoli budowlanej – oparty na twierdzeniu, że przy realizacji obiektu doszło do tak daleko idących odstępstw w stosunku do projektu zatwierdzonego pozwoleniem na budowę, że w efekcie sporny budynek jest zupełnie różny od budynku, który miał powstać na mocy decyzji z 1988 r. Argument skarżących mógłby być zasadny, gdyby w miejsce obiektu budowlanego objętego pozwoleniem na budowę z 1988 r. wybudowano zupełnie inny obiekt, o innej kwalifikacji prawnej (np. zamiast budynku mieszkalnego wybudowano budynek gospodarczy). Pozwolenie z 1988 r. obejmowało budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i taki też budynek powstał na działce nr [...], czego dowodzi dokumentacja dołączona do wniosku o wszczęcie postępowania, w tym inwentaryzacja powykonawcza z października 2023 r. (k. 8). Jakkolwiek na podstawie tej dokumentacji nie sposób przesądzać, czy i jakie odstępstwa od zatwierdzonego projektu miały miejsce przy realizacji robót budowlanych, to bezsprzecznie obiekt jaki powstał jest obiektem objętym pozwoleniem na budowę z 1988 r. Wybudowanie budynku w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę lub w zatwierdzonym decyzją projekcie budowlanym (bez zmiany tej decyzji), nie jest samowolą budowlaną w rozumieniu art. 48 lub art. 49f P.b., lecz stanowi podstawę do wszczęcia postępowania naprawczego na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. Konstatacja taka wynika wprost z przywołanego przepisu, ma też oparcie w ugruntowanym orzecznictwie (por. przykładowo wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., II OSK 362/15). W tej sytuacji organy nadzoru budowlanego prawidłowo odmówiły wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego, skoro nie została spełniona kluczowa przesłanka – budowa obiektu bez wymaganego pozwolenia. Zasadne są przy tym argumenty Lubelskiego WINB, że w rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do twierdzenia, aby od zakończenia budowy nie upłynęło co najmniej 20 lat, jak to przyjął organ I instancji. Wykonywanie elewacji budynku w latach 2013-2017 nie wpływa na ustalenie daty zakończenia budowy, dla której miarodajne jest sporządzenie inwentaryzacji geodezyjnej w 1994 r., przyjętej do zasobu urzędowego. W świetle powyższego niezasadne są wszystkie podniesione w skardze zarzuty, zarówno dotyczące naruszenia przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. Rozstrzygnięcia organów są zgodne z prawem, zostały oparte na prawidłowo zastosowanym art. 61a § 1 k.p.a., nie naruszają zasady praworządności (art. 6 i art. 7 k.p.a.), materiał dowodowy w sprawie został zebrany i rozważony w sposób prawidłowy, nie naruszono zasad prawdy obiektywnej i swobodnej oceny dowodów (art. 7 i art. 80 k.p.a.). To, że prawidłowe rozstrzygnięcie jest niezgodne z żądaniem stron, nie oznacza naruszenia zasady ochrony zaufania (art. 8 k.p.a.). Zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. jest chybiony nie tylko dlatego, że nie ma podstaw do uznania, iż doszło do samowoli budowlanej, ale także dlatego, że przepis ten nie miał zastosowania w sprawie, z uwagi na to, że żądanie skarżących podlegało rozpoznaniu w oparciu o art. 49f P.b. Z przedstawionych wyżej rozważań wynika, że organy nie naruszyły ani art. 49f P.b., ani art. 32 ust. 1 pkt 1 lub 2 P.b. z 1974 r. (na marginesie należy zauważyć, że argumentacja skarżących wskazuje, że w grę wchodził ewentualnie pkt 2, a nie pkt 1 tego przepisu – skarżący podnosili twierdzenia o przerwaniu budowy na czas dłuższy niż 2 lata, a nie o jej nierozpoczęciu w ciągu 2 lat od daty wydania pozwolenia). Mając powyższe na uwadze, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.