II SA/Lu 498/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Witold Falczyński po rozpoznaniu w dniu 9 września 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - w zakresie wniosku [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr 27/15, znak [...] p o s t a n a w i a odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...], znak: [...]. Decyzją z dnia [...]r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze – po rozpatrzeniu odwołania [...]Sp. z o.o. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...]5 r., nr 27/15, znak: [...], ustalającej na wniosek W. S. warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na realizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi oraz parkingiem podziemnym, na działce nr ewid. [...]przy ul. [...] – uchyliło zaskarżoną decyzję w części obejmującej pkt [...] dotyczący oznaczenia terenu inwestycji literami ABCDA i orzekło w tym zakresie co do istoty poprzez oznaczenie terenu inwestycji literami ABCDEFGA, w pozostałej zaś części zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. [...] Sp. z o.o. zaskarżyła powyższą decyzję ostateczną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, wnosząc jednocześnie o wstrzymanie jej wykonania, jak też wstrzymanie wykonania poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Wniosek strony skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej p.p.s.a.), wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże w myśl § 3 cytowanego przepisu sąd, na wniosek skarżącego, może wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy (a więc również decyzji wydanych w pierwszej instancji postępowania administracyjnego). W doktrynie i literaturze jednolicie przyjmuje się, że przedmiotem udzielenia tego typu ochrony tymczasowej mogą być jedynie takie akty lub czynności, które bezpośrednio nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. (por. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- komentarz, LexisNexis, W-wa 2004, str. 122). W niniejszej sprawie zachodzi właśnie taka sytuacja, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstancyjna, wydane w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, nie mają przymiotu wykonalności. Rozstrzygnięcia te mają charakter deklaratoryjny, co oznacza, że z punktu widzenia zagospodarowania terenu stwierdzają jedynie istnienie pewnego stanu faktycznego i prawnego. Decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy ma jedynie charakter "promesy" uprawniającej (łącznie z innymi dokumentami) do ubiegania się o pozwolenie na budowę, na terenie w niej wskazanym. Nie jest zatem aktem upoważniającym do rozpoczęcia czy kontynuowania inwestycji. Wydanie przez organ administracji decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie stanowi dla strony obowiązku określonego działania, zaniechania lub nakazu znoszenia zachowania innych podmiotów. Pomimo więc tego, że decyzja ustalająca warunki zabudowy może stanowić podstawę do ubiegania się przez inwestora o wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, to decyzja taka nie może powodować takich skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. m.in. postanowienia NSA: dnia 18 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OZ 665/09, LEX nr 552936; z dnia 27 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OZ 828/08, LEX nr 527765 oraz z dnia 26 lipca 2011 r., sygn. akt II OZ 639/11, LEX nr 1083863). Niezależnie od powyższego stanowiska, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela, podnieść wypada, że wniosek strony skarżącej podlegałby oddaleniu nawet, gdyby zaskarżone decyzje nadawały się do wykonania. Należy bowiem zauważyć, że wniosek ten w istocie pozbawiony jest jakiegokolwiek uzasadnienia. Tymczasem to w interesie strony leży wykazanie, że wykonanie decyzji lub innego aktu czy czynności może spowodować znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o którym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., musi bowiem być realne, w związku z czym strona zobowiązana jest skonkretyzować rodzaj szkody grożącej jej na skutek wykonania aktu lub czynności. Brak wskazania we wniosku konkretnej szkody grożącej skarżącemu na skutek wykonania decyzji uniemożliwia jego merytoryczną ocenę, w konsekwencji uzasadniając jego oddalenie (por. postanowienie NSA z dnia 4 października 2010 r., sygn. akt II FZ 460/10, LEX nr 742514). Podkreślić przy tym należy, że podstawy dla uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji nie mogą stanowić zarzuty co do jej legalności, albowiem te mogą być przedmiotem oceny Sądu dopiero na etapie rozpoznawania skargi. Z tych wszystkich względów Sąd, działając na podstawie art. 61 § 3 w zw. z § 5 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.