II SA/Lu 502/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak Asesor sądowy Marcin Małek Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Wojtas po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2021 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty L. z dnia [...] listopada 2020 r. znak: [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego M. R. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną do sądu decyzją z [...] maja 2021 r., po rozpatrzeniu odwołania M. R. (dalej jako: skarżący), Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z [...] listopada 2020 r. o umorzeniu postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: Aktem notarialnym z 6 maja 1993 r. skarżący zbył na rzecz G. L. nieruchomość położoną w L. w pobliżu ul. [...], oznaczoną jako działka gruntu nr [...] o powierzchni 1674 m2. Zgodnie z treścią aktu notarialnego, przy jego sporządzaniu stronom okazano uchwałę nr [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. Miejskiej Rady w L. w sprawie nabywania na rzecz Miasta nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe oraz urządzenia służące do funkcjonowania osiedli. Wnioskiem z [...] maja 2020 r. skarżący, jako były właściciel nieruchomości, na podstawie art. 136 ust. 3 w związku z art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2021 r., poz. 1899, dalej u.g.n.), wystąpił do Prezydenta Miasta L. o zwrot działki nr [...], powstałej z dawnej działki nr [...] nabytej przez Gminę przywołanym wyżej aktem notarialnym. Objęta wnioskiem nieruchomość zgodnie z zapisem w księdze wieczystej stanowi własność Gminy. Z odpisu opracowania geodezyjnego wynika, że aktualna działka nr [...] o pow. [...] ha powstała z podziału działki nr [...] stanowiącej poprzednio własność skarżącego. W toku postępowania uzyskano z Urzędu Miasta L. pisemne informacje, z których wynikało, że w zasobach Urzędu nie odnaleziono dokumentów poprzedzających zawarcie umowy nabycia spornej działki nr [...] na rzecz Gminy. Obszar był terenem potencjalnego rozwoju wielorodzinnego budownictwa mieszkaniowego. Podstawę nabycia gruntów stanowiła wspomniana wyżej uchwała z [...] grudnia 1991 r. Jak wynika z treści uzasadnienia projektu uchwały, podjęto ją w nawiązaniu do § 13 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] października 1991 r. w sprawie kierunków działania na rzecz rozwoju budownictwa mieszkaniowego w okresie perspektywicznym, w którym to paragrafie uznano za celowe tworzenie komunalnych zasobów gruntowych na obszarach przewidzianych pod budownictwo mieszkaniowe. W dacie nabycia na rzecz Gminy nieruchomość objęta była Miejscowym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego LZM, zatwierdzonym uchwalą Nr [...] Miejskiej Rady N. w L. z dnia [...] grudnia 1986 r. Ponadto przedmiotowy teren objęty był również ustaleniami Miejscowego Szczegółowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dzielnicy F. w L., zatwierdzonym Uchwałą Rady N. w L. Nr [...] z dnia [...] grudnia 1987 r. Zgodnie z ustaleniami planu ogólnego sporna nieruchomość przeznaczona była pod obszary mieszkalnictwa wielorodzinnego, a częściowo pod tereny zdrowia i opieki społecznej. Z kolei według ustaleń szczegółowego planu objęty wnioskiem o zwrot teren położony był w obszarze osiedla wielorodzinnego i przeznaczony częściowo pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinna i częściowo pod tereny usług zdrowia (dom pomocy społecznej). Wskazaną na wstępie decyzją z [...] listopada 2020 r. Starosta umorzył postępowanie w sprawie uznając, że nabycie spornej nieruchomości nastąpiło w drodze umowy cywilnoprawnej w sytuacji, gdy nie istniało realne zagrożenie wywłaszczeniem (bez związku z zamiarem wszczęcia postepowania wywłaszczeniowego). Nabycie było związane z tworzeniem przez Gminę komunalnego zasobu gruntów. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący, podnosząc zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. (poprzez nienależytą i powierzchowna ocenę materiału dowodowego zgromadzonego), art. 216 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. (poprzez błędną wykładnię) oraz art. 2 Konstytucji RP. Ponadto skarżący powołał się na treść decyzji z 15 maja 2014 r., którą zwrócono na jego rzecz część nieruchomości dawniej oznaczonej jako działka nr [...]. Po rozpatrzeniu odwołania, wskazaną wyżej decyzją z 27 maja 2021 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że art. 136 ust. 3 u.g.n. ma zastosowanie do nieruchomości, których prawo własności zostało odjęte na podstawie ustawy wywłaszczeniowej. Z załączonych do akt sprawy dokumentów, nie wynika, aby w stosunku do działki nr [...] istniało zagrożenie wywłaszczeniem tj. obawa wydania decyzji o odjęciu własności tej działki w drodze przymusu administracyjnego. Z materiału dowodowego nie wynika również, że zbycie przedmiotowej nieruchomości w formie aktu notarialnego nastąpiło po wezwaniu na piśmie do zawarcia tej umowy przez rejonowy organ rządowej administracji ogólnej. Nabycie zatem przez Gminę [...] działki nr [...] nastąpiło w drodze dobrowolnej umowy zawartej na mocy przepisów Kodeksu cywilnego. O tym, że nieruchomość została nabyta w związku z wywłaszczeniem nie przesądza również fakt jej przeznaczenia w planie miejscowym pod budownictwo wielorodzinne, jak również związek nabycia z uchwałą z 1991 r. W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Wojewody pełnomocnik M. R. zarzucił: (1) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez: a) nienależytą i powierzchowną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że nabycie przedmiotowej działki przez Gminę nie nastąpiło w trybie wywłaszczenia, a tym samym brak jest podstaw prawnych do wnioskowania o zwrot przedmiotowej nieruchomości, w sytuacji, gdy materiał dowodowy w sprawie powyższemu przeczy; b) pominięcie, że w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja Starosty L. z [...] maja 2014 r. o zwrocie części nieruchomości dawnej oznaczonej nr [...], na rzecz skarżącego, a także dokonanie zupełnie odmiennej oceny prawnej podstaw nabycia tej działki przez Gminę, niż dokonana w niniejszej sprawie, pomimo wystąpienia analogicznych okoliczności faktycznych i braku zmian w stanie prawnym; c) pominięcie, że wspomnianą decyzją z 2014 r. Starosta orzekł o zwrocie całej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], od powyższej decyzji Gmina nie wniosła odwołania, zaś już po wydaniu tej decyzji skarżący ograniczył wniosek o zwrot do części wówczas inwestycyjnej (tj. wyłączył część nieruchomości, która ówcześnie w planie miejscowym przeznaczona była pod drogę - aktualna działka nr [...] o pow. [...] ha), na skutek czego decyzją Starosty z [...] maja 2014 r. orzeczono o zmianie decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. poprzez zwrot części nieruchomości dawniej oznaczonej nr [...], na rzecz skarżącego tj. działki nr [...] o pow. [...] ha – w konsekwencji dokonanie zupełnie odmiennej oceny prawnej podstaw nabycia tej działki przez Gminę, niż dokonana w niniejszej sprawie, pomimo wystąpienia analogicznych okoliczności faktycznych i braku zmian w stanie prawnym; (2) naruszenie art. 216 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nabycie w rozumieniu art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. obejmuje jedynie tryb wywłaszczenia, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego terminu musi prowadzić do wniosku, że termin ten ma charakter szerszy niż wywłaszczenie w drodze indywidualnej decyzji administracyjnej i obejmuje przejęcie własności pod każdym tytułem, a więc także nabycie w drodze umowy cywilnoprawnej; (3) naruszenie art. 2 Konstytucji RP, wyrażającego zasadę sprawiedliwości społecznej; w ocenie pełnomocnika trudno dopatrzyć się wykładni konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej kiedy organ różnicuje sytuację prawną jednostki, w ten sposób, że rozpatrując ten sam wniosek o zwrot dwóch części tej samej nieruchomości w identycznym stanie prawnym, na podstawie tych samych akt w sprawie oraz tego samego materiału dowodowego, wydaje dwie rożne w czasie decyzje. Mając powyższe zarzuty na uwadze pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie decyzji wydanych przez organy obydwu instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Sprawa została rozpoznana na rozprawie przeprowadzonej zgodnie z art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm.). Na rozprawie w dniu 2 grudnia 2021 r. Sąd dopuścił dowód z dokumentu w postaci decyzji Starosty L. z [...] kwietnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością jej uchylenia. Z uwagi na to, że uchybieniami dotknięta jest także decyzja wydana w I instancji, należało uchylić również i tą decyzję, działając w oparciu o art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako: p.p.s.a.). Kluczową kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest to, czy do wniosku skarżącego o zwrot nieruchomości należało zastosować przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (art. 136 i n. u.g.n.). Zgodnie z art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III (regulujące zwrot wywłaszczonych nieruchomości) stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W przytoczonym przepisie ustawodawca posłużył się pojęciem "nabycia" nieruchomości, którego treść znaczeniowa jest niewątpliwie szersza niż pojęcia "wywłaszczenia" nieruchomości, do których zasadniczo stosuje się przepisy o zwrocie. Biorąc pod uwagę cel regulacji (odpowiednie stosowanie przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości), choć "nabycie" w rozumieniu analizowanego przepisu nie jest tożsame tylko z wywłaszczeniem, to jednak musi być funkcjonalnie powiązane z tą instytucją prawną. Treść analizowanego pojęcia była przedmiotem licznych wypowiedzi sądów administracyjnych, na bazie których ukształtowała się już utrwalona linia orzecznicza. Jak wskazuje się w tych orzeczeniach, w rozumieniu art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nabycie w formie cywilnoprawnej musi być powiązane z procedurą wywłaszczenia i zaistnieniem swoistej sytuacji przymusowej w której swoboda kontraktowa zbywcy zostaje poważnie ograniczona lub nawet wyłączona. Tylko nabycie umowne bezpośrednio związane z zamiarem wywłaszczenia konkretnej nieruchomości w związku z realizacją celu publicznego stanowi podstawę do przyjęcia, że nieruchomość ta została nabyta na rzecz Skarbu Państwa albo gminy "na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości" w rozumieniu art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. (por. wyroki NSA z 16 października 2009 r., I OSK 37/09; z 18 grudnia 2009 r., I OSK 1136/08; z 6 lutego 2018 r., I OSK 1835/17). Rozwijając tą argumentację WSA w Gdańsku w wyroku z 27 lutego 2019 r. (II SA/Gd 616/18) trafnie przyjął, że jeżeli genezą cywilnoprawnego nabycia nieruchomości był zamiar realizacji celu publicznego, także poprzez wywłaszczenie w razie niedojścia umowy cywilnoprawnej do skutku, a jednocześnie w dacie zawarcia umowy przesłanki materialnoprawne uzasadniające wywłaszczenie w drodze decyzji były spełnione, to można byłoby przyjąć, że tego rodzaju umowne nabycie nieruchomości jako pozostające w bezpośrednim związku z zamiarem wywłaszczenia stanowiło alternatywny względem wywłaszczenia sposób przeniesienia własności na rzecz Skarbu Państwa albo gminy. Sąd w pełni podziela powyższe poglądy i kierując się nimi stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie miał zastosowanie art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Przesądzają o tym dwa argumenty. Po pierwsze, należy zwrócić uwagę, że świetle art. 46 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., nr 30, poz. 127, ze zm.; dalej jako: u.g.g.w.n.), nabywanie nieruchomości na cele realizacji zorganizowanego budownictwa wielorodzinnego stanowiło cel publiczny uzasadniający wywłaszczenie. Choć w sprawie nie udało się ustalić wszystkich okoliczności nabycia spornej nieruchomości, to bezspornie nabycie nastąpiło w związku z realizacją przez Miasto celów w postaci rozwoju budownictwa wielorodzinnego, w tym w szczególności działań związanych z pozyskiwaniem nieruchomości na cele budownictwa wielorodzinnego. Świadczy o tym dobitnie powołanie w akcie notarialnym z [...] maja 1993 r. uchwały z [...] 1991 r. w sprawie nabywania na rzecz Miasta nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe oraz urządzenia służące do funkcjonowania osiedli, która to uchwała z kolei nawiązywała do uchwały z [...] 1991 r. w sprawie kierunków działania na rzecz rozwoju budownictwa mieszkaniowego w okresie perspektywicznym. Równie bezsporne jest, że w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (ogólnym i szczegółowym) sporna nieruchomość była przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, a częściowo pod tereny zdrowia i opieki społecznej. Nieruchomość była zatem przeznaczona w planach miejscowych pod cel publiczny, mogący stanowić cel wywłaszczenia. Istotne jest również to, że przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym pod cel publiczny wyklucza możliwość wykorzystania nieruchomości przez właściciela w dowolny inny sposób, w tym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, służącą zaspokojeniu własnych potrzeb mieszkaniowych. Wypada w związku z tym przypomnieć, że w kilku orzeczeniach w sprawach przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej, Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu wskazywał, że naruszeniem gwarancji ochrony własności wynikających z art. 1 Protokołu dodatkowego nr 1 do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka jest długotrwała rezerwacja nieruchomości w planie miejscowym na cele publiczne, jeżeli jednocześnie brakuje podstaw, by sądzić, że realizacja inwestycji publicznej rozpocznie się w dającym się przewidzieć, rozsądnym terminie. Pozostawianie właścicieli nieruchomości w niepewności co do tego, czy postanowienia planów zagospodarowania przestrzennego zostaną wdrożone w rozsądnym terminie, narusza równowagę między interesem jednostki a potrzebami planistycznymi wspólnoty lokalne (por. wyroki ETPC: z 14 listopada 2006 r., Skibińscy p. Polsce, sk. nr 52589/99; z 17 lipca 2007 r., Rosiński p. Polsce, sk. nr 17373/02; z 6 września 2007 r., Skrzyński przeciwko Polsce, skarga nr 38672/02). Prawne przeznaczenie nieruchomości pod cel, który w świetle obowiązujących w dacie nabycia nieruchomości przepisów stanowił cel publiczny uzasadniający wywłaszczenie znacząco ogranicza swobodę kontraktową właściciela, zbliżając ją istotnie do sytuacji podmiotu zagrożonego klasycznym wywłaszczeniem w formie decyzji administracyjnej. Argument pierwszy nie miałby jeszcze przesądzającego znaczenia w sprawie, gdyby nie argument drugi, nawiązujący do ogólnych zasad determinujących działalność organów administracji publicznej, w tym zasady ochrony zaufania. Zasada ochrony zaufania jest wywodzona z klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP; por. szerzej Z. Kmieciak, Ochrona zaufania w prawie administracyjnym. Ustalenia teoretyczne i doświadczenia praktyki, Samorząd Terytorialny 1997, nr 11, s. 32-33). Stanowi współcześnie jeden z podstawowych standardów funkcjonowania dobrej administracji (w tym ujęciu, w kontekście rozpoznawaj sprawy zob. w szczególności art. 10 ust. 1 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji: Urzędnik działa konsekwentnie w ramach swojej praktyki administracyjnej i zgodnie z działalnością administracyjną instytucji. Urzędnik przestrzega obowiązujących w instytucji praktyk administracyjnych, o ile nie zaistnieją uzasadnione powody, które usprawiedliwiałyby odejście w indywidualnym przypadku od tych praktyk. Te powody należy przedstawić na piśmie; w tłumaczeniu J. Świątkiewicza, za: https://bip.brpo.gov.pl/pliki/1192700305.pdf). Ochrona zaufania należy do katalogu ogólnych zasad postępowania administracyjnego. W świetle art. 8 k.p.a., organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (§ 1). Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym (§ 2). Zasada demokratycznego państwa prawnego obejmuje też pewność prawa, odnoszącą się nie tylko do stanowienia, ale i do stosowania prawa. Pewność stosowania prawa, wyrażająca się w jednolitości rozstrzygnięć, tj. w wydawaniu analogicznych rozstrzygnięć w tożsamych stanach faktycznych i prawnych, zwłaszcza w odniesieniu do tego samego podmiotu, jest ściśle powiązana z ochroną zaufania (zob. szerzej J. Lemańska, Uzasadnione oczekiwania w perspektywie prawa krajowego i regulacji europejskich, Warszawa 2016, s. 237-238; J. Potrzeszcz, Bezpieczeństwo prawne z perspektywy filozofii prawa, Lublin 2013, s. 379-384). Nie budzi zaufania jednostki działanie organu, który bez uzasadnionych przyczyn wydaje całkowicie odmienne rozstrzygnięcie w analogicznej pod względem faktycznym i prawnym sprawie, zwłaszcza dotyczącej tego samego podmiotu. W licznych orzeczeniach sądy administracyjne podkreślały, że zmienność poglądów prawnych wyrażanych w odniesieniu do tego samego stanu faktycznego podważa zaufanie jednostki do organów państwa, wpływa ujemnie na świadomość i kulturę prawną obywateli. Zmienność poglądów wyrażanych w odniesieniu do tego samego adresata w decyzjach organów administracji publicznej wydanych w takich samych stanach faktycznych i w analogicznym stanie prawnym, bez racjonalnego uzasadnienia takiej zmiany, stanowi naruszenie art. 8 k.p.a. (por. przykładowo: wyrok NSA z 5 października 2001 r., III SA 1181/00; wyrok NSA z 18 marca 2020 r., II OSK 263/19; wyrok NSA z 20 maja 2021 r., II OSK 2429/18; wyrok WSA w Warszawie z 6 marca 2020 r., VII SA/Wa 2501/19; wyrok WSA we Wrocławiu z 23 marca 2021 r., IV SA/Wr 226/21 wyrok WSA w Poznaniu z 13 października 2021 r., II SA/Po 167/21). Poglądy te w pełni podziela skład orzekający w rozpoznawanej sprawie. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy przypomnieć, że decyzją z [...] kwietnia 2014 r. Starosta L. orzekł zwrot na rzecz tego samego skarżącego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,1674 ha położonej w L. przy ul. [...]. Decyzja ta została zmieniona decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Starosty L. w ten sposób, że orzeczono zwrot nieruchomości oznaczonej w dokumentacji geodezyjno-prawnej jako projektowana działka nr [...] o powierzchni [...] ha, stanowiącej część ówczesnej działki [...], położonej w L. przy ul. [...], w pozostałym zakresie postępowanie umorzono. Nieruchomość w części zwróconej została oznaczona jako projektowana działka [...], natomiast pozostała część nieruchomości, przeznaczoną pod drogę ("teren poza zwrotem") oznaczono jako projektowanym nr [...] (odpisy decyzji: k. 6-8 akt sądowych). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem sporu jest pozostała część dawnej działki nr [...], powstała po jej podziale, oznaczona aktualnie nr [...]. Z powyższego wynika, że organ w dwóch sprawach, dotyczących tej samej nieruchomości, nabytej tym samym aktem notarialnym, w odniesieniu do tej samej strony postępowania, wydał skrajnie odmiennej rozstrzygnięcia – w 2014 r. zwracając część dawnej działki nr [...], oznaczoną jako projektowana działka nr [...], zaś w 2020 r. odmawiając zwrotu pozostałej części dawnej działki nr [...] – oznaczonej jako działka nr [...]. Całkowita rozbieżność rozstrzygnięć nie została w żaden sposób uzasadniona, czemu skądinąd trudno się dziwić, gdyż tej rozbieżności nie da się wytłumaczyć racjonalnymi argumentami. W ocenie Sądu takiej rozbieżnej oceny nie da się pogodzić z zasadą ochrony zaufania, jak również z zasadą przekonywania, obligującą organy administracji publicznej do wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy (art. 11 k.p.a.). Nie ma przy tym znaczenia fakt, że w przypadku decyzji z 2014 r. nie była ona poddana kontroli instancyjnej przez organ wyższego stopnia – Wojewodę. Wydając decyzję w 2021 r. Wojewoda nie mógł abstrahować od faktu, że w obrocie prawnym istnieje ostateczna decyzja Starosty z 2014 r. i nie mógł zaakceptować tak dalece idącej rozbieżności poglądów wyrażonych w dwóch decyzjach Starosty, w odniesieniu do analogicznego stanu faktycznego i prawnego, co gorsza, w odniesieniu do tego samego adresata. Swobodę oceny Wojewody ograniczała konieczność respektowania podstawowych standardów funkcjonowania administracji publicznej, wykluczającej akceptację sytuacji, jaka zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Powyższe argumenty prowadzą do konkluzji, że obydwie decyzja (decyzja Wojewody z [...] maja 2021 r. i decyzja Starosty z [...] listopada 2020 r.) zostały wydane z naruszeniem zarówno przepisów prawa materialnego, jak i procesowego (art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., art. 2 Konstytucji RP, art. 8 i art. 11 k.p.a.). Skutkuje to koniecznością uchylenia tych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. Konsekwencją uprawomocnienia się wyroku Sądu będzie konieczność ponownego rozpatrzenia przez Starostę wniosku skarżącego o zwrot nieruchomości, tym razem z zastosowaniem prawidłowej wykładni art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., z uwzględnieniem powyższej wiążącej oceny prawnej, w tym w odniesieniu do konieczności przestrzegania obowiązku konsekwentnego stosowania prawa w analogicznych stanach faktycznych, zwłaszcza w odniesieniu do tego samego adresata decyzji. Z przedstawionych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U z 2015 r. poz. 1800). Zwrot kosztów objął: uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika profesjonalnego w wysokości stawki minimalnej (480 zł).