II SA/Lu 508/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Referent Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 października 2009 r. sprawy ze skargi L. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. Nr [...] znak [...]; II. zasądza na rzecz skarżącego L. M. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia [...], nr [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na realizacji budynku usługowego I kondygnacyjnego, z przeznaczeniem pod usługi nieuciążliwe na działkach nr 14/1, 14/12, 16/6 i 16/7, położonych w L. przy ul. G. 5 i 7. Organy administracji publicznej wskazały, że w przedmiotowej sprawie zamierzenie inwestycyjne na omawianych działkach nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej u.p.z.p.). Działając na podstawie § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ pierwszej instancji wyznaczył wokół terenu, którego dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie, o których mowa w art. 61 ww. ustawy. Organ wykazał, że w analizowanym obszarze nie ma możliwości określenia obowiązującej linii zabudowy oraz omawiane działki nie spełniają warunku o tzw. dobrym sąsiedztwie. Działki w kierunku strony południowej, wschodniej i zachodniej nie są zabudowane, a od strony północnej przedmiotowy teren sąsiaduje z drogą wewnętrzną. Zdaniem organu, brak jest elementów na działkach sąsiednich, które mogłyby posłużyć do określenia warunków dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego w nawiązaniu do dotychczasowego sposobu zainwestowania terenu, żadna bowiem z działek bezpośrednio sąsiadujących oraz w dalszej odległości nie jest zabudowana budynkiem usługowym z przeznaczeniem na usługi ludności. Poza tym, Kolegium uznało, że obszar objęty analizą odpowiada wymogom zawartym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 lipca 2003 r., a uprawniony architekt prawidłowo przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ pierwszej instancji prawidłowo dokonał interpretacji art. 61, z której wynika, że działki na których planowana jest inwestycja nie stanowią kontynuacji zabudowy usługowej z przeznaczeniem pod usługi nieuciążliwe. W obszarze analizowanym istniejąca zabudowa to: Zespół Szkół Transportowo - Komunikacyjnych i zabudowa wielorodzinna, które to znajdują w takiej odległości, że nie pozwalają na określenie linii zabudowy, intensywności wykorzystania terenu oraz innych parametrów. W ocenie Kolegium kwestie, które w przedmiotowej sprawie podnosi odwołujący się, nie wskazują uchybień organu, które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji lub przesłanką decydującą o udzieleniu warunków zabudowy. W szczególności Kolegium stwierdziło, że zarówno przeprowadzona w sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu położonego w analizowanym obszarze, jak i wydana przez organ pierwszoinstancyjny decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy zarówno w części tekstowej jak i graficznej spełnia wszystkie niezbędne warunki określone treścią ww. rozporządzenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] złożył L. M. Zaskarżonej decyzji zarzucił niezgodność z prawem. Wskazał, że w omawianej sprawie organ był zobligowany wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy, mając na uwadze art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżącego teren wyznaczony wokół działki, której dotyczył wniosek o ustalenie warunków zabudowy, nie został prawidłowo wyznaczony. Odwołujący wskazał, że na jego działce oraz na działce sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej występuje zabudowa usługowa. W związku z tym, realizacja wnioskowanej inwestycji, w zakresie kontynuacji funkcji rozumianej szeroko oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, nie narusza warunku dobrego sąsiedztwa. Wystarczy bowiem, aby nowy obiekt budowlany mieścił się w granicach istniejącego sposobu zagospodarowania terenu i sposobu użytkowania istniejących obiektów. Organy przyjęły nieprawidłowy i nieracjonalny sposób interpretowania pojęcia "kontynuacja funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu". Sposób ten prowadzi do stwierdzenia, że kontynuacja funkcji ma zapewnić tożsamość zabudowy projektowanej i istniejącej. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując skargę zważył, co następuje. Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, iż wydana ona została z naruszeniem przepisów prawa procesowego i materialnego o istotnym wpływie na wynik sprawy. W sprawie stanowiącej przedmiot orzekania Sądu, kwestią sporną pozostaje zagadnienie wykładni przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 1. W myśl tego przepisu warunki zabudowy można ustalić tylko dla inwestycji stanowiącej kontynuację istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, mającej dostęp do drogi publicznej oraz zapewnienie wystarczającego uzbrojenia terenu, a nadto inwestycja musi być zgodna z przepisami odrębnymi. Przesłanki te muszą wystąpić łącznie, a uchybienie którejkolwiek z nich prowadzi do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zasadniczego znaczenia nabiera w tej sytuacji wyczerpujące i szczegółowe przeprowadzenie postępowania mającego na celu potwierdzenie możliwości inwestowania zgodnie ze złożonym wnioskiem. Do takiej oceny nawiązuje Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W myśl § 3 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Należy wskazać, że ustanowienie jedynie minimalnej odległości obszaru analizowanego od działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy jest obowiązkiem organu, mającym na celu określenie sąsiedztwa tej działki. Jednak, trzeba zauważyć, że organ nie powinien tego robić w sposób automatyczny, ale w zgodzie ze specyfiką okolicy. Racjonalność urbanistyczna może bowiem wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego, celem wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie. Zatem w przedmiotowej sprawie, w związku faktem, że w analizowanym obszarze jest niewielka ilość obiektów i trudno ustalić organom linię zabudowy i specyfikę terenu, organ wyznaczając granice obszaru analizowanego, powinien wyznaczyć obszar w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, która to odległość została wskazana jako minimalna. Przyjęcie natomiast obszaru większego niż minimalny nie można traktować jako naruszenie prawa, o ile przy ustaleniach została wzięta pod uwagę zasada dobrego sąsiedztwa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 marca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 101/07, Lex nr 338489). Paragraf 3 powyższego rozporządzenia wyznacza granice stanu faktycznego, którego wyjaśnienia wymaga się w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu obejmująca swoim zakresem jedynie niektóre fragmenty obszaru rozciągającego się wokół działki, której dotyczy wniosek, skutkuje uznaniem, iż w sprawie nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, przez co naruszone zostały art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Nie można jednak zapominać, że to na organie administracji spoczywa obowiązek należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji (art. 107 § 1 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a.). Uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. W przypadku decyzji o ustaleniu warunków zabudowy uzasadnienie faktyczne powinno między innymi wyjaśnić powody wyznaczenia granic obszaru analizowanego w określonej odległości od granic działki, której dotyczy wniosek. W przedmiotowej sprawie organy administracji w uzasadnieniach swych decyzji pominęły powyższą kwestię uniemożliwiając tym samym pełne poznanie motywów rozstrzygnięcia stronom postępowania (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 października 2009 r., II SA/Gd 266/09). Z tych względów powyższe uchybienie w zakresie wyznaczenia obszaru analizowanego należało uznać za mające wpływ na wynik sprawy. Inna kwestią sporną omawianej sprawy jest wykładnia pojęcia "działki sąsiedniej". Przyjmuje się, że pod tym pojęciem nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej, ale należy odnieść to pojęcie do terenów, nieruchomości położonych w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość. Istotne jest, że za takim szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasada wolności zagospodarowania terenu (por. wyroku NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 551/06, LEX nr 194346). Przyjęcie szerokiego rozumienia pojęcia działki sąsiedniej oraz dostępu z tej samej drogi publicznej oznacza, że spełnienie warunku o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. musi poprzedzić analiza zabudowy na większym obszarze (por. wyrok NSA w sprawie II OSK 1250/08). Oceniając natomiast przesłankę kontynuacji funkcji organy nie wzięły pod uwagę, konieczności jej szerokiej interpretacji. W orzecznictwie i doktrynie przyjęte jest szerokie rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, po to by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu - w tym jego zabudowy. W takiej sytuacji podstawą odmowy wydania decyzji musiałaby być wykazana sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących. Jednak z uzasadnienia decyzji organów administracyjnych nie wynika, aby wykazały one ową sprzeczność. Organ zobowiązany jest wykazać w uzasadnieniu negatywnej dla inwestora decyzji, z jakich przyczyn nowej inwestycji nie da się w praktyce pogodzić z już istniejącą funkcją tego terenu (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2007r., sygn. akt II SA/Gd 269/07- niepubl.). W przedmiotowej sprawie organy stwierdziły tylko, biorąc pod uwagę nieliczne obiekty, że ustalony w niniejszej sprawie obszar analizowany jest zróżnicowany pod względem sposobu zagospodarowania i występujących w nim funkcji. To wskazane zróżnicowanie, może rodzić wątpliwości przy ustaleniu jaka funkcja jest realizowana na danym terenie. Jak podkreśla się w orzecznictwie, nowa zabudowa musi mieścić się granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna o ile można ją pogodzić z istniejącą zabudową (por. wyroku NSA z dnia 24 czerwca 2009 r. II OSK 1032/08). Trafnie zatem skarżący podnosi w swoich pismach, że w sytuacji przyjęcia większego obszaru analizowanego, w jego obszarze prawdopodobnie znalazłyby się zabudowy o takim samym charakterze, z dostępem do tej samej drogi, co wnioskowany obiekt. Ponadto zarówno wykładnia systemowa art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, oparta na założeniu, iż normy przedmiotowego przepisu należy interpretować w taki sposób aby w jak najmniejszym stopniu ograniczały chronione przepisami Konstytucji RP (art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3) prawo własności, jak i wykładnia celowościowa tego przepisu, który ma przecież na celu ochronę ładu przestrzennego, a nie znaczne ograniczanie nowej zabudowy i zmian sposobu użytkowania budynków na terenach, na których nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, nie pozwalają uznać, że jeżeli istniejąca na terenie analizowanym zabudowa realizuje określoną funkcję, oznacza to, że nowy obiekt może być tylko budynkiem spełniającym taką samą funkcję. Nie wolno kwestii funkcji interpretować zawężająco, jako możliwość powstawania budynków tego samego rodzaju co już istniejące. W świetle przyjętej definicji pojęcia "kontynuacji funkcji" np.: budynkom mieszkalnym towarzyszyć mogą nie tylko inne budynki tego samego typu, lecz także obiekty o komplementarnym charakterze np. sklep osiedlowy, przychodnia lekarska, bar, a także przedszkole. W związku z powyższym nie można przyjąć, że podstawą decyzji odmownej byłby brak zgodności pomiędzy inwestycją a zastanym zagospodarowaniem terenu, rozumiany jako brak tożsamości obiektu projektowanego z obiektem istniejącym (por. Z. Niewiadomski "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Komentarz" Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2009, str. 503). Reasumując, zaskarżona, jak też poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z tego względu na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit.c) oraz art.135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ pierwszej instancji weźmie pod uwagę wskazaną wyżej ocenę prawną, w tym dokonaną przez Sąd wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz przepisów rozporządzenia i na podstawie ponownie sporządzonej analizy, organ winien wydać decyzję odpowiadającą wymogom prawa materialnego i procesowego.