II SA/Lu 52/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Witold Falczyński po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - w zakresie wniosku skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji p o s t a n a w i a odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...] 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania J. P., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...]z dnia [...] 2015 r., nr [...], znak: [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania część istniejącego budynku gospodarczego na inwentarski oraz budowie nowego budynku inwentarskiego z silosem na paszę, zbiornikiem na gnojowicę i płytą gnojową (przy założeniu łącznej obsady zwierząt w gospodarstwie po realizacji inwestycji objętej decyzją - do 39 DJP) - na nieruchomości składającej się z działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi 22/1 i 23, położonych w miejscowości Ł. S., gmina [...]. J. P. zaskarżyła powyższą decyzję ostateczną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, wnosząc jednocześnie o wstrzymanie jej wykonania, z tego powodu, że - jak wskazała wnioskodawczyni – decyzja ta "stanowi (...) podstawę do wydania dalszych decyzji mogących rozpocząć proces budowlany". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Wniosek skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej p.p.s.a.), wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże w myśl § 3 cytowanego przepisu sąd, na wniosek skarżącego, może wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W doktrynie i literaturze jednolicie przyjmuje się, że przedmiotem udzielenia tego typu ochrony tymczasowej mogą być jedynie takie akty lub czynności, które bezpośrednio nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. (por. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- komentarz, LexisNexis, W-wa 2004, str. 122). W niniejszej sprawie zachodzi właśnie taka sytuacja, albowiem zaskarżona decyzja, wydana w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, nie ma przymiotu wykonalności. Rozstrzygnięcie to ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że z punktu widzenia zagospodarowania terenu stwierdza jedynie istnienie pewnego stanu faktycznego i prawnego. Decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy ma jedynie charakter "promesy" uprawniającej (łącznie z innymi dokumentami) do ubiegania się o pozwolenie na budowę, na terenie w niej wskazanym. Nie jest zatem aktem upoważniającym do rozpoczęcia czy kontynuowania inwestycji. Wydanie przez organ administracji decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie stanowi dla strony obowiązku określonego działania, zaniechania lub nakazu znoszenia zachowania innych podmiotów. Pomimo więc tego, że decyzja ustalająca warunki zabudowy może stanowić podstawę do ubiegania się przez inwestora o wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, to decyzja taka nie może powodować takich skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. m.in. postanowienia NSA: dnia 18 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OZ 665/09, LEX nr 552936; z dnia 27 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OZ 828/08, LEX nr 527765 oraz z dnia 26 lipca 2011 r., sygn. akt II OZ 639/11, LEX nr 1083863). Niezależnie od powyższej argumentacji wypada podkreślić, że wniosek skarżącej podlegałby oddaleniu nawet wówczas, gdyby instytucję wstrzymania wykonania aktu administracyjnego rozumieć tak, jak zdaje się to prezentować strona skarżąca, tj. w sposób szeroki, jako wstrzymanie wykonania wszelkich skutków prawnych obowiązywania danego aktu (w tym wypadku wstrzymanie możliwości uzyskania przez inwestora kolejnych decyzji w procesie budowlanym). Należy bowiem zauważyć, że rozpoznawany wniosek w istocie pozbawiony jest jakiegokolwiek uzasadnienia i tym samym w żaden sposób nie wskazuje na możliwość wystąpienia zagrożeń, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Tymczasem to w interesie strony leży wykazanie, że wykonanie decyzji lub innego aktu czy czynności może spowodować znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. W orzecznictwie podkreśla się, że niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków musi być realne, w związku z czym strona zobowiązana jest skonkretyzować rodzaj szkody grożącej jej na skutek wykonania aktu lub czynności. Brak wskazania we wniosku konkretnej szkody grożącej skarżącemu na skutek wykonania decyzji uniemożliwia jego merytoryczną ocenę, w konsekwencji uzasadniając jego oddalenie (por. postanowienie NSA z dnia 4 października 2010 r., sygn. akt II FZ 460/10, LEX nr 742514). Końcowo zaznaczyć wypada, że podstawy dla uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji nie mogą stanowić zarzuty co do jej legalności, albowiem te mogą być przedmiotem oceny Sądu dopiero na etapie rozpoznawania skargi. Z tych wszystkich względów Sąd, działając na podstawie art. 61 § 3 w zw. z § 5 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.