II SA/Lu 528/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Asesor sądowy Maciej Gapski Protokolant Specjalista Agata Jakimiuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2025 r. sprawy ze skargi R. K. oraz B. K. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2025 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji oddala skargę. Decyzją z dnia [...] czerwca 2025r. L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania R. K. i B. B.-K., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] kwietnia 2025r. o odmowie zmiany – w trybie art. 155 k.p.a. - ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] listopada 2023r., zmienionej m.in. decyzją z dnia [...] września 2024 r. w zakresie terminu wykonania rozbiórki dystrybutora LPG oraz zbiornika nadziemnego na gaz przy stacji tankowania gazem wraz ze zbiornikiem podziemnym na działce nr ewid. [...], położonej w obrębie ewid. [...] - Ł. K., jednostka ewid. gm. L.. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że Starosta [...] decyzją z [...] marca 2011r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił dla Stacji Paliw "[...]" S.C. R. K., B. B. - K. pozwolenia na rozbudowę stacji paliw i gazowych polegającą m.in. na budowie nowego stanowiska tankowania gazem wraz z gazowym zbiornikiem podziemnym - kat. XX na ww. działce nr ewid. [...]. Jednocześnie zobowiązał inwestorów do zachowania określonych warunków, w tym do rozbiórki kolidujących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania tj. m.in. spornego dystrybutora LPG oraz zbiornika naziemnego na gaz, której należało dokonać przed rozpoczęciem budowy budynku obsługi stacji oraz myjni samochodowej. Decyzją z dnia [...] listopada 2023r. udzielił skarżącym inwestorom pozwolenia na użytkowanie stacji oraz określił termin wykonania rozbiórki dystrybutora LPG oraz zbiornika naziemnego na gaz do dnia 29 lutego 2024 r. Następnie na wniosek skarżących, decyzją z [...] marca 2024 r. zmienił decyzję udzielającą pozwolenia na użytkowanie w zakresie terminu wykonania nałożonego obowiązku ustalając nowy termin do 14 sierpnia 2024r., a po rozpoznaniu kolejnego wniosku decyzją z [...] września 2024r. ponownie zmienił termin do 31 marca 2025 r. W dniu 27 marca 2025r. skarżący jeszcze raz wnieśli o zmianę terminu wykonania rozbiórki dystrybutora LPG oraz zbiornika naziemnego na gaz podnosząc, że rozbiórka nie została wykonana z uwagi na trudną sytuację ekonomiczną na rynku gazu LPG oraz na trudności w zakupie gazu. Ponadto wskazali, że sporny zbiornik stanowi dodatkowy magazyn gazu, ważny dla zachowania ciągłości sprzedaży i funkcjonowania stacji. Rozpatrując ten wniosek organ przede wszystkim podniósł, że odległość spornego zbiornika naziemnego od budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce sąsiedniej wynosi ok. 27,40 m i jest niezgodny z przepisem § 124 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 24 lipca 2023 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, bazy i stacje gazu płynnego, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (tekst jedn. w Dz.U. z 2023 r., poz. 1707), który wymaga w takim przypadku zachowania odległości nie mniejszej niż 60 m. Ponadto stwierdził, że termin wykonania rozbiórki był wystarczający, a poza tym inwestor wykonał nowe stanowisko tankowania gazem wraz z gazowym zbiornikiem podziemnym kat. XX na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z 15 marca 2011r., a więc nie ma podstaw do dalszego użytkowania dawnego stanowiska do tankowania gazem LPG wraz ze zbiornikiem naziemnym. W konsekwencji organ I instancji uznał, że nie zachodzą przesłanki z art. 155 k.p.a. uzasadniające zmianę decyzji. Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił stanowisko organu I instancji. W pierwszej kolejności przytoczył i omówił regulacje prawne mające zastosowanie w rozpatrywanej sprawie tj. art. 155 k.p.a. i art. 59 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2025r., poz.418, dalej jako "pr. bud.") i stwierdził, że dopuszczalne było zastosowanie art. 155 k.p.a. do decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 i 3 pr. bud. w zakresie terminu wykonania nakazu rozbiórki. Wyjaśnił, że postępowanie wszczęte i prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Jego celem jest sprawdzenie czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki uzasadnione interesem społecznym lub słusznym interesem strony, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą takiej decyzji ostatecznej. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że skarżący mieli dostatecznie długi okres, aby wywiązać się z nałożonego na nich w decyzji o pozwoleniu na budowę obowiązku rozbiórki dystrybutora LPG oraz zbiornika nadziemnego na gaz, tym bardziej, że ze względu na zakres czynności i robót budowlanych oraz ich czasochłonność, termin był już na ich żądanie dwukrotnie zmieniany i ostatecznie został wyznaczony do 31 marca 2025r. Organ dodatkowo podniósł, że stosownie do art. 81 pr. bud., do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego. Powodem odstąpienia przez organ nadzoru budowlanego od podejmowania działań przewidzianych przepisami Prawa budowlanego nie mogą być więc problemy ekonomiczne skarżących ani zasady współżycia społecznego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie R. K. i B. B. - K., reprezentowani przez adwokata, domagali się uchylenia decyzji organów obu instancji, zarzucając ich wydanie z naruszeniem: - art. 155 k.p.a. poprzez niedokonanie zmiany decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, mimo że przemawia za tym słuszny interes strony (sytuacja finansowa), a przepisy szczególne nie sprzeciwiają się temu oraz poprzez błędne przyjęcie, że wydanie decyzji może prowadzić do wydania decyzji niezgodnej z prawem; - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności mających na celu wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i nieodniesienie się do zarzutów odwołania, w którym skarżący podnosili, że przedmiotowy zbiornik oraz dystrybutor nie zostały oznaczone w projekcie zagospodarowania terenu stanowiącym załącznik do decyzji organu I instancji jako obiekty przeznaczone do rozbiórki i nie są one obiektami kolidującymi z pozostałą częścią inwestycji; - art. 59 ust 3 w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 3 pr. bud. poprzez odmowę zmiany decyzji w zakresie terminu wykonania rozbiórki, pomimo tego, że istnieje możliwość użytkowania stacji przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych, a przedłużające się roboty nie stoją na przeszkodzie w użytkowaniu stacji zgodnie z odpowiednimi normami. W uzasadnieniu skargi wyjaśnili, że spowolnienie tempa wykonania robót budowlanych wynikało z przyczyn ekonomicznych, które dodatkowo spotęgowało embargo na gaz sprowadzany z Rosji i Białorusi. Podnieśli też, że zgodność lokalizacji nadziemnego zbiornika gazu z wymogami prawa została potwierdzona w odrębnym postępowaniu, zakończonym wyrokiem WSA w Lublinie w sprawie o sygn. akt: II SA/Lu 351/21. W dalszym ciągu pozostaje w mocy decyzja z dnia 10 lutego 2005r. udzielająca pozwolenia na użytkowanie stacji dystrybucji gazu płynnego propan-butan do tankowania pojazdów wraz z przedmiotowym zbiornikiem na gaz, a także decyzja z 20 listopada 2023r. o pozwolenia na użytkowanie stacji tankowania gazem wraz ze zbiornikiem podziemnym. Ponadto organ I instancji niesłusznie powołał się na przepisy rozporządzenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 24 lipca 2023 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych (...), ponieważ zgodnie z art. 179 tego rozporządzenia, jego przepisów nie stosuje się do przebudowy stacji paliw płynnych. Wszystkie obiekty budowlane znajdujące się na działce nr ewid. [...] są zgodne z normami przewidzianymi dla stacji paliw, a stan faktyczny nie grozi wystąpieniem szkód w środowisku naturalnym. Wobec braku przeszkód prawnych w użytkowaniu stacji wraz ze spornym zbiornikiem na gaz i dystrybutorem, organ powinien zatem uwzględnić słuszny interes skarżących (ich sytuację finansową) i zmienić termin wykonania rozbiórki w trybie art. 155 k.p.a.. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024r., poz. 1267), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej "p.p.s.a."). sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w takim zakresie należy stwierdzić, że odpowiada ona obowiązującym przepisom i nie ma podstaw do uwzględnienia skargi. Wniosek skarżących był rozpatrywany w trybie art. 155 k.p.a., który umożliwia uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, jeśli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Wniosek dotyczył zmiany terminu wykonania rozbiórki dystrybutora LPG oraz zbiornika naziemnego na gaz określonego na podstawie art. 59 ust. 3 pr. bud. w decyzji z dnia 20 listopada 2023r. udzielającej skarżącym pozwolenia na użytkowanie. Regulacje dotyczące wydawania takiej decyzji są następujące: Zgodnie z art. 59 ust. 1 pr. bud. organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli (...). Organ (...) może w pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego określić warunki użytkowania tego obiektu albo uzależnić jego użytkowanie od wykonania, w oznaczonym terminie, określonych robót budowlanych (art. 59 ust. 2 pr. bud.). Jeżeli organ (...) stwierdzi, że obiekt budowlany spełnia warunki, określone w ust. 1, pomimo niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem, w wydanym pozwoleniu na użytkowanie może określić termin wykonania tych robót (art. 59 ust. 3 pr. bud.). Z powyższego wynika, że przepis art. 59 ust. 3 pr. bud. stosuje się w przypadku, gdy roboty budowlane, które są jeszcze konieczne do wykonania, przewidywał projekt budowlany, jednak z uwagi na całokształt wykonanego obiektu, jest już możliwe wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wraz z określonym terminem na wykonanie pozostałych robót. Decyzja wydawana na podstawie tego przepisu posiada element uznaniowości, wyrażający się w ustaleniu terminu wykonania nałożonych obowiązków. Termin na wykonanie obowiązku nie wynika bowiem z ustawy, ustawodawca nie zawarł również żadnych zaleceń co do sposobu określenia jego długości, pozostawiając tę kwestię uznaniu organów. Tym samym ww. termin wykonania nałożonych obowiązków może zostać objęty wnioskiem o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a., co trafnie stwierdziły organy obu instancji w niniejszej sprawie. (zob. wyrok WSA w Warszawie z 25 listopada 2021r., sygn. akt VII SA/Wa 1757/21). W orzecznictwie podkreśla się, że zastosowanie przepisu art. 155 k.p.a. ma na celu zmianę sytuacji prawnej strony wyłącznie na przyszłość. Jest to okoliczność kluczowa w odniesieniu do decyzji, w których został określony termin dla realizacji przyznanych uprawnień, czy nałożonych obowiązków. Upływ zastrzeżonego terminu skutkuje bowiem brakiem możliwości zmiany takiej decyzji, bez względu na to, którego z elementów rozstrzygnięcia modyfikacja miałaby dotyczyć, tj. czy terminu, czy zakresu obowiązku (uprawnienia). Choć "co do zasady istnieje możliwość zmiany decyzji w części dotyczącej terminu ich wykonania [to jednak] nie daje to podstawy do uchylenia decyzji w kwestii dotyczącej terminu w sytuacji, gdy termin ten już upłynął. Zmiana decyzji w części dotyczącej terminu byłaby zatem możliwa do czasu upływu terminu na wykonanie robót. Z chwilą gdy upłynął termin do wykonania obowiązków nałożonych decyzją o pozwoleniu na użytkowanie - zmiany decyzji w oparciu o art. 155 k.p.a. nie można już dokonać". (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 745/15). Takiego rodzaju decyzji dotyczy zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja. Z akt bowiem wynika, że termin na wykonanie spornych robót tj. rozbiórki dystrybutora LPG oraz zbiornika naziemnego na gaz upłynął już przed wydaniem decyzji organu I instancji. Termin został określony w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z dnia 20 listopada 2023r. – "do 29 lutego 2024r.". Jest więc oczywiste, że po tym terminie nie było możliwe jego przedłużenie (zmiana) w trybie art. 155 k.p.a. – rozpatrując wniosek skarżących z 27 marca 2025r. organ nie mógł –niezależnie od podnoszonych przez nich okoliczności – uwzględnić wniosku. Przedłużenie terminu decyzją wydaną w trybie art. 155 k.p.a. było możliwe przed upływem terminu określonego w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie tj. przed 29 lutego 2024r. Przed tym dniem nie została natomiast wydana decyzja określająca nowy, późniejszy termin. Decyzję zmieniającą organ wydał dopiero 11 marca 2024r., a więc po upływie okresu, w którym skarżący mieli wykonać nakaz rozbiórki. Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja oraz decyzja organu I instancji o odmowie dokonania zmiany w trybie art. 155 k.p.a. są więc prawidłowe. Niezależnie od tego zgodzić się należy z organami, że nie zachodziły przesłanki, o których mowa w art. 155 k.p.a. uzasadniające uwzględnienie wniosku, nawet jeśli, termin zakreślony w pozwoleniu na użytkowanie by jeszcze nie upłynął. Organy trafnie oceniły, że sprzeczne z interesem społecznym było kolejne, trzecie już przedłużanie skarżącym terminu na wykonanie spornej rozbiórki. Skarżący od wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie mieli niemal półtora roku na dokonanie rozbiórki - ostatnią decyzją z 25 września 2024r. organ wyznaczył termin do 31 marca 2025r. Słuszny interes strony w każdym przypadku musi być porównywany z interesem społecznym (ważony), a żądanie strony można uznać za słuszne, gdy zasługuje na społeczną akceptację. Ponadto zmiana decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 k.p.a. nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Słuszny interes strony czy społeczny w rozumieniu tego przepisu musi znajdować oparcie w obowiązujących przepisach prawa, gdyż wyrażona w art. 6 k.p.a. zasada praworządności zobowiązuje organy do działania na podstawie przepisów prawa. W tym miejscu należy podnieść, że w świetle art. 162 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej (...) uchyli decyzję, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona nie dopełniła tych czynności w wyznaczonym terminie, zaś w orzecznictwie sądowym i doktrynie wyrażany jest pogląd, że (...) niewykonanie czynności wskazanych w art. 59 ust. 3 pr. bud. powoduje konieczność uchylenia pozwolenia na użytkowanie na podstawie art. 162 § 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 28 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 923/07; wyrok WSA w Poznaniu z 9 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 677/16; wyrok WSA w Warszawie z 6 listopada 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 746/15, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 451/18). Dokonywanie w nieskończoność zmiany terminu wykonania ostatecznej decyzji określonego w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie uniemożliwiałoby organowi zastosowanie przytoczonego przepisu art. 162 § 2 k.p.a., który - jak trafnie się wskazuje w orzecznictwie - "zawiera regulację jednoznaczną i bezwarunkową". (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 13 grudnia 2017r., sygn. akt II SA/Po 853/17). Rozpatrując wniosek strony o zmianę w trybie art. 155 k.p.a. decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie w zakresie terminu wykonania nakazanych obowiązków organ musi zatem mieć na uwadze także treść art. 162 § 2 k.p.a. ze względu na interes społeczny, który wymaga, by organ działał w granicach i na podstawie przepisów prawa. Ponadto należy stwierdzić, że zarzuty skarżących w istocie sprowadzają się do zakwestionowania zgodności z prawem nałożonego obowiązku rozbiórki spornych obiektów, co - jak trafnie wyjaśnił organ odwoławczy – nie jest dopuszczalne w trybie art. 155 k.p.a. "Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy pierwotnej, zatem postępowanie prowadzone w tym trybie nie jest kolejną instancją administracyjną i nie może służyć weryfikacji ustaleń czy też prawidłowości wykładni i subsumpcji przepisów zastosowanych przy wydaniu decyzji ostatecznej. Tryb wskazany w art. 155 k.p.a. nie służy kontroli ostatecznych rozstrzygnięć, ale jedynie możliwości zmiany tych rozstrzygnięć z określonych przyczyn (jednak nie mogą to być przyczyny co do wadliwości zmienianej decyzji)" (zob. wyrok NSA z 20 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 982/18, wyrok NSA z 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 593/17, wyrok WSA w Warszawie z 11 października 2017 r., sygn. akt II OSK 500/17). Kwestia zasadności nałożenia na skarżących rozbiórki w decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie oraz w decyzji udzielającej pozwolenia na budowę nie mogła podlegać badaniu w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 155 k.p.a. "Dokonując oceny żądania przez stronę uchylenia decyzji ostatecznej, na mocy której nabyła prawo, należy mieć jednak na uwadze, że przepis art. 155 k.p.a. nie tworzy dla stron prawa do trzeciej instancji odwoławczej. W wyroku NSA w Warszawie z 13 grudnia 1996 r., III SA 1212/95, stwierdzono, że nie można traktować trybu z art. 155 k.p.a. jako kolejnej instancji wymiarowej. Zob. też wyrok NSA w Warszawie z 15 listopada 1996r., III SA 1110/95, zgodnie z którym w trybie art. 155 k.p.a. mogą być zmieniane lub uchylane zarówno decyzje wadliwe, jak i decyzje niedotknięte żadnymi wadami, wyłącznie jeżeli ich wzruszenie jest podyktowane względami interesu społecznego lub słusznym interesem strony. Taka konstrukcja przepisu art. 155 k.p.a. powoduje, że nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, niejako "w kolejnej instancji"." (tak: Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego Opublikowano: LEX/el. 2025). Z powyższych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.