II SA/Lu 538/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 listopada 2021 r. sprawy ze skargi T. K. i G. K. na postanowienie Wojewody Lubelskiego z dnia 5 maja 2021 r., znak: IF-VII.7840.8.10.2021.KK w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. Postanowieniem z 5 maja 2021 r., znak: IF-YII.7840.8.10.2021.KK, wydanym na podstawie art. 134 w zw. z 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia T. i G. K., Wojewoda Lubelski stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Starosty Janowskiego z 16 marca 2021 r., znak: BOŚ-II.6740.30.2021.AW o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania dla P. z siedzibą w L. pozwolenia na budowę odcinka sieci elektroenergetycznej kablowej [...] w ramach inwestycji pn. "Przebudowa linii [...] kV J.-F. od słupa nr [...] do słupa nr [...], J. - S. od słupa nr [...] do słupa nr [...] - Etap II", na działkach położonych w J. L. przy ulicach B. , O. i [...], w obrębie ewidencyjnym J. L. C.. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wyjaśnił, że 15 lutego 2021 r. P. S.A. wystąpiła do Starosty Janowskiego z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę odcinka sieci elektroenergetycznej kablowej SN-15kV w ramach wyżej opisanej inwestycji. Pismem z 2 marca 2021 r. zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. W odpowiedzi na powyższe zawiadomienie w dniu 9 marca 2021 r. do organu pierwszej instancji wpłynął wniosek T. i G. K. o zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Wnioskodawcy poinformowali, że do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Janowa Lubelskiego z 13 marca 2017 r., znak: PG.6733.5.2016.KZ5 ustalającej lokalizację przedmiotowej inwestycji. Postanowieniem z 16 marca 2021 r. Starosta Janowski odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania dla P. . pozwolenia na budowę sieci elektroenergetycznej, uznając, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Janowa Lubelskiego z dnia 13 marca 2017 r., znak: PG.6733.5.2016.KZ5 nie stanowi zagadnienia wstępnego, którego rozstrzygnięcie byłoby przesłanką uzasadniającą zawieszenie tego postępowania. Podzielając ocenę prawną organu pierwszej instancji, Wojewoda podkreślił, że w zasadzie od postanowień nie przysługuje środek prawny odrębny od odwołania, chyba że kodeks stanowi inaczej. Organ podniósł, że na gruncie art. 101 § 3 k.p.a. w brzmieniu ustalonym ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 6, poz. 18 ze zm.), która weszła w życie 11 kwietnia 2011 r., na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania zażalenie nie przysługuje. W orzecznictwie sądowym ukształtowało się jednolite stanowisko, że użyty w tym przepisie zwrot "postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania" należy rozumieć jako "postanowienie o zawieszeniu postępowania" (wyrok NSA z 18 lipca 2014, II OSK 2372/14), w związku z czym zażalenie służy nie na wszystkie możliwe postanowienia dotyczące zawieszenia postępowania, a wyłącznie na postanowienia o zawieszeniu postępowania i odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Jednocześnie Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 142 k.p.a. strona niezadowolona z postanowienia może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu drugiej instancji. Prawo zażalenia na te postanowienia służy zatem tylko łącznie z prawem odwołania od decyzji, a więc zażalenie nie występuje w takim zakresie jako samoistny środek zaskarżenia. Wojewoda wskazał, że w zaskarżonym postanowieniu strony zostały błędnie pouczone o możliwości wniesienia zażalenia. Zgodnie z przepisem art. 112 k.p.a., stosowanego w związku z art. 126 k.p.a., błędne pouczenie w postanowieniu co do prawa zażalenia nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Jednak na tle tego przepisu o "szkodzie" można mówić jedynie w przypadku, gdyby stronie obiektywnie przysługiwał środek zaskarżenia (zażalenie), lecz na skutek zastosowania się do tego błędnego pouczenia strona albo w ogóle nie skorzystała z tego środka zaskarżenia (bo w pouczeniu zawarto np. błędną informację o braku takiego środka) albo skorzystała w sposób obiektywnie nieprawidłowy, który w braku gwarancyjnej normy z art. 112 k.p.a. oznaczałby nieskuteczne wniesienie tego środka (z uwagi np. na jego wniesienie po terminie ustawowym, w związku z błędnym podaniem w pouczeniu dłuższego terminu do wniesienia środka zaskarżenia). Błędne pouczenie nie może kreować nowych praw dla strony postępowania nieprzewidzianych w obowiązujących przepisach. Samo błędne pouczenie nie stwarza (i nie może stwarzać) dla skarżących prawa do złożenia zażalenia. Na powyższe postanowienie skargę wnieśli G. K. i T. K., zarzucając naruszenie: a) art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 101 § 3 k.p.a. poprzez stwierdzenie niedopuszczalności wniesienia zażalenia w sprawie odmowy zawieszenia postępowania, podczas, gdy z literalnego brzmienia przepisu 101 § 3 k.p.a. wynika, że zażalenie jest dopuszczalne, b) art. 107 § 1 pkt 6 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, z którego nie wynika, które fakty organ uznał za udowodnione, na jakich dowodach się oparł oraz z jakich przyczyn odmówił wiarygodności i mocy dowodowej innym dowodom. Uzasadnienie jako zbyt lakoniczne i ogólnikowe, nie zawiera precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej postanowienia, z przytoczeniem przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, ponieważ na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania zażalenie nie przysługuje. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kluczowe znaczenie ma art. 101 § 3 k.p.a., zgodnie z którym na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Obecnie – wbrew twierdzeniu skarżących – za utrwalone w orzecznictwie, a w szczególności orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjmuje się stanowisko, które prawidłowo zaprezentował organ odwoławczy, że art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, iż zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Stąd na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania zażalenie nie przysługuje (por. m. in. wyroki NSA z dnia: 22 marca 2016 r., I OSK 339/16, 3 stycznia 2017 r., II OSK 885/15; 3 marca 2017 r., II OSK 1542/17; 6 marca 2019 r., II OSK 987/17; 5 czerwca 2019 r., I OSK 1501/17; 28 maja 2021 r., I OSK 2705/20 oraz 26 sierpnia 2021 r., II OSK 3827/18). W art. 101 § 3 k.p.a. użyto zwrotu "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, a zatem brak jest podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Za przyjęciem tego stanowiska przemawia także wykładnia systemowa i celowościowa art. 101 § 3 k.p.a. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. dokonanej na podstawie wyżej powołanej ustawy z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, było wykluczenie możliwości zaskarżania postanowień nietamujących postępowania administracyjnego, a więc np. postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania i poddanie kontroli instancyjnej wyłącznie tych postanowień, które skutkują wstrzymaniem toku postępowania, a więc postanowień o zawieszeniu postępowania lub o odmowie jego podjęcia. Uzasadnienia takiego założenia należy poszukiwać również w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zasadnie wskazał Wojewoda, że w tej sytuacji strona niezadowolona z treści postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie jest pozbawiona środków ochrony prawnej. Zgodnie bowiem z art. 142 k.p.a. tego rodzaju postanowienie można zakwestionować w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, a następnie w ewentualnej skardze do sądu administracyjnego od decyzji organu odwoławczego. Sąd podziela również w pełni stanowisko Wojewody, również utrwalone w orzecznictwie sądowym, że samo błędne pouczenie nie tworzy prawa do złożenia zażalenia (por. m. in. wyrok NSA z 13 października 2016 r., ll FSK 2438/14). Wojewoda zasadnie zatem przyjął, że skoro skarżący złożyli zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, to należało uznać je za niedopuszczalne. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.).