II SA/Lu 552/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca) Protokolant Sekretarz sądowy Marzena Okoń po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy w T. z dnia [...] nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. G. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną do sądu decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., po rozpatrzeniu odwołania J. G. (dalej jako "skarżący"), utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy T. przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w T. w dniu [...] kwietnia 2019 roku nr [...] w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na M. G., na okres od 1 kwietnia 2019 roku do odwołania. Rozstrzygnięcie organu zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny. W dniu [...] kwietnia 2019 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w T. , wpłynął wniosek J. G., datowany na dzień 15 kwietnia 2019 r., o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W tym samym piśmie skarżący zaznaczył, że w przypadku przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką - M. G., urodzoną [...] marca 1935 roku, której niepełnosprawność powstała po 18-tym roku życia, wnosi o uchylenie decyzji Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w T. o nr [...] z dnia [...] listopada 2018 roku, przyznającej wnioskodawcy specjalny zasiłek opiekuńczy. Po rozpatrzeniu zgłoszonego żądania, działający z upoważnienia Wójta Gminy T., Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w T. decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 roku odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wnioskowanego na M. G., na okres od 1 kwietnia 2019 roku do odwołania. Uzasadniając odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego organ I instancji powołał się na niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych (powstanie niepełnosprawności nie później niż do ukończenia 18 roku lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednakże nie później niż do ukończenia 25 roku życia). Organ I instancji podniósł, że stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjność powołanego przepisu nie spowodowała jego normatywnej zmiany, natomiast decyzje wydawane w przedmiocie przyznawania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego mają charakter decyzji związanych przepisami aktualnie obowiązującego prawa. W wyniku wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] lipca 2019 roku znak: [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Pomimo powyższego rozstrzygnięcia, organ odwoławczy zaznaczył, że nie podziela stanowiska organu I instancji w zakresie stosowania art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych z pominięciem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 roku sygn. akt K 38/13. Kolegium wskazało, powołując się na wyrok TK, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności i nie może stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ odwoławczy uzasadniając rozstrzygnięcie wskazał natomiast, że negatywną przesłanką do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest pobieranie przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego. Powołując się na art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) wspomnianej wyżej ustawy, organ stwierdził, że wykluczona jest możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, co oznacza, że warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o które wnioskuje skarżący, jest uprzednia rezygnacja z przyznanego specjalnego zasiłku opiekuńczego. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie, złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pełnomocnik skarżącego podniósł zarzuty naruszenia: 1) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegający na pominięciu celów ustawy i przyjęciu, że okoliczność pobierania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego ma przesądzające znaczenie dla oceny wniosku skarżącego o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego; 2) art. 7 k.p.a, art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. przez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i niezasadne uznanie, naruszające zasadę praworządności, że skarżący nie spełnił ustawowych przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i ustalenie na jego rzecz świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 kwietnia 2019 roku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 1066 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325, dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. Kwestią zasadniczą w niniejszej sprawie jest ocena, czy organy administracji słusznie odmówiły skarżącemu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego bez uprzedniego zbadania czy zachodzą przesłanki do jego przyznania, argumentując odmowę okolicznością pobierania przez skarżącego świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego. Tytułem wstępu wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.; dalej jako "u.ś.r."), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 roku o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Z unormowania zawartego w powołanym art. 17 u.ś.r. jednoznacznie wynika, że dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przewidzianego w tym przepisie – poza wypełnieniem przesłanek podmiotowych – muszą zaistnieć łącznie dwie przesłanki natury przedmiotowej. Pierwsza z nich ma charakter pozytywny i polega – co do zasady – albo na nie podejmowaniu, albo na rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji – stosownie do art. 17 ust 1 u.ś.r. Druga z przesłanek ma charakter negatywny, a mianowicie świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do następujących świadczeń: specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna. Sąd podziela pogląd organów administracji – niekwestionowany również przez skarżącego - w zakresie uznania, że strona pobierająca specjalny zasiłek opiekuńczy nie może uzyskać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Treść przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. "b" u.ś.r. jest niewątpliwa. Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. Wójt Gminy T. przyznał skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy na M. G., w kwocie [...]zł na okres od [...] listopada 2018 r. do [...] października 2019 r. Należy jednak zwrócić uwagę, że niezależnie od powyższego, we wniosku z dnia 15 kwietnia 2019 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, skarżący wniósł także o uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy. W piśmie tym, wnioskodawca wyjaśnił, że ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, z którego chce zrezygnować w przypadku przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawodawca wskazał w art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 u.ś.r., że w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, przysługuje jedno z tych świadczeń "... wybrane przez osobę uprawnioną...". Dlatego art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. należy interpretować w ten sposób, że wprawdzie wyklucza on możliwość pobierania dwu świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. By wybór ustawowo zagwarantowany stronie, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., mógł być skutecznie dokonany, nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Wymaga podkreślenia, że zrezygnowanie przez wnioskodawcę w pierwszej kolejności z przyznanego mu świadczenia przed zbadaniem przez organ, czy spełnia on pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niego, stawia go w trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Trudno się dziwić, że strona nie chce zrezygnować z otrzymywanego świadczenia przed uzyskaniem pewności, że spełnia warunki do otrzymania świadczenia korzystniejszego. Kierując się zasadami zawartymi w art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. organ winien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować wnioskodawcę, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie zasiłku dla opiekuna. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie - winien przedsięwziąć takie czynności, by strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać. W tym celu konieczne jest wszczęcie postępowania w sprawie uchylenia decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego, a następnie - w razie spełnienia przesłanek - wydanie decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1175/18, dostępny w CBOSA). Organy obowiązane są poszukiwać rozwiązań proceduralnych gwarantujących stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 u.ś.r. ustawowe prawo wyboru świadczenia, albowiem organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 kpa). W grę może wchodzić przykładowo jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy. Najistotniejszą kwestią winno być dla organów administracji publicznej takie załatwienie sprawy, aby zagwarantować stronie wybór świadczenia i jednocześnie nie pozbawić jej należnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką, wsparcia ze środków publicznych (por. wyrok NSA z 13 lipca 2018 r. I OSK 235/18, Lex 2531523; dostępny w CBOSA). Zgodnie z ukształtowaną linią orzeczniczą, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. nie może wykluczać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, której to prawo odebrano regulacją niekonstytucyjną, "przymuszając" niejako do ubiegania się o świadczenie mniej korzystne, jakim jest specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, którego uzyskanie jest z kolei przesłanką uniemożliwiającą uzyskiwanie świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd stoi na stanowisku, że nie może dojść do sytuacji, w której po przyznaniu jednego świadczenia, uniemożliwia się uzyskanie świadczenia korzystniejszego tylko dlatego, że zostało przyznane to pierwsze. Nie można zaistniałej sytuacji, niekorzystnej dla skarżącego, uznać za nieodwracalną. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1175/16, w następstwie kolejnych zmian art. 17 u.ś.r. doszło do sytuacji, w której określona grupa osób spełnia warunki do uzyskania i jednego i drugiego świadczenia różniących się znacznie wysokością. Powyższe nie może jednakże pozbawiać uprawnionego prawa wyboru, z którego ze świadczeń chce korzystać. Co więcej ustawodawca, w art. 27 ust. 5 u.ś.r. wskazał wyraźnie, że w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Dlatego art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. należy interpretować w ten sposób, że wprawdzie istotnie, jak twierdzi organ, wyklucza on możliwość pobierania dwu świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Odmienna interpretacja mogłaby prowadziłaby do nadużyć i nierównego (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) oraz niesprawiedliwego traktowania podmiotów znajdujących się w porównywalnej sytuacji. W okolicznościach niniejszej sprawy skarżący składając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, oświadczył jednocześnie, że w przypadku przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Mając na uwadze wyżej prowadzone rozważania wskazać należy, że złożenie takiego oświadczenia we wniosku z dnia 15 kwietnia 2017 r. przez skarżącego, powinno poskutkować wszczęciem postępowania w sprawie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego – i w razie spełnienia przesłanek – wydaniem takiej decyzji, z jednoczesnym uchyleniem decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego. Poprzez takie działanie organu, nie doszłoby do zbiegu świadczeń, a jednocześnie uchroniłoby wnioskodawcę przed ewentualnym pozostaniem bez środków do życia, w sytuacji ewentualnego uchylenia decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego i odmową ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W niniejszej sprawie natomiast, organ pominął oświadczenie skarżącego o rezygnacji z przyznanego mu specjalnego zasiłku opiekuńczego, co w konsekwencji poskutkowało wydaniem zaskarżonych decyzji z naruszeniem art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a., które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Zgodnie z zasadą praworządności (art. 6 kpa), organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Jakkolwiek art. 6 kpa stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, to nie można tego przepisu rozumieć w ten sposób, że istnienie przepisu prawa jest nadrzędną wartością wykluczającą analizę konkretnego przypadku w odniesieniu do zasady słusznego interesu obywatela, jak też zwalniającą organ władzy publicznej od obowiązku czuwania na tym, by strona postępowania, wskutek niedoinformowania nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa (np. wyrok NSA z 29.10.2015 r. I OSK 557/14, cbosa). Z kolei uchybienie przez organy zasadzie prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) ma miejsce jedynie wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów, czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego - przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny (np. wyrok NSA z 12.9.2017 r. II OSK 3091/15). Zaznaczyć dodatkowo należy, że zasada pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 K.p.a.) zostaje naruszona, również kiedy organ nie przestrzega prawa w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 roku, sygn. II GSK 2834/15). Obowiązek przestrzegania przez organy władzy publicznej wskazanych zasad w toku prowadzonych postępowań jest bezwzględny i konsekwentnie egzekwowany w orzecznictwie, także sądów administracyjnych. Dostrzeżone przez Sąd uchybienie znajduje się także w decyzji organu I instancji. Wobec powyższego, mając na uwadze dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł o uchyleniu obu tych aktów. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., jak w pkt 2 sentencji, zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 497 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, obejmujące wynagrodzenie dla radcy prawnego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2018 r., poz. 265 ze zm.) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe oceny prawne i wskazania, co do dalszego postępowania, uwzględniając w postępowaniu wyjaśniającym oba wnioski skarżącego zawarte w oświadczeniu z dnia 15 kwietnia 2019 r.