II SA/Lu 565/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi J. S. w przedmiocie wymierzenia Burmistrzowi Miasta grzywny za przewlekłe prowadzenie postępowania po wyroku sądu. I. wymierza Burmistrzowi Miasta grzywnę w wysokości 2000 (dwa tysiące) złotych za przewlekłe prowadzenie postępowania po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 listopada 2010 r. w sprawie II SA/Lu 594/10 dotyczącej przywrócenia stosunków wodnych na gruncie; II. zasądza od Burmistrza na rzecz J. S. 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. po rozpatrzeniu odwołania J. S., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta B. z dnia [...], odmawiającą nakazania S. M. "Ł." w B. przywrócenia poprzedniego stanu wód na działkach nr 90/3 i 90/4 przy ul. C. w B. Po rozpoznaniu skargi J. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 25 listopada 2010 r. (II SA/Lu 594/10) uchylił decyzję Kolegium oraz decyzję Burmistrza. W motywach wyroku Sąd wskazał na konieczność wyjaśnienia w oparciu o opinię biegłego z zakresu hydrologii, czy dokonane przez S. M. "Ł." zabezpieczenie spływu wód, związane ze zmianą istniejących stosunków wodnych w sposób wystarczający chronią działkę skarżącego przed szkodliwym wpływem tych zmian. W ocenie Sądu dopiero po uzupełnieniu postępowania dowodowego o powyższą opinię możliwe będzie prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i wydanie decyzji. Akta administracyjne sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku z dnia 25 listopada 2010 r. oraz jego uzasadnieniem Burmistrz Miasta B. otrzymał w dniu 17 marca 2011 r. J. S. w piśmie z dnia 9 stycznia 2012 r., które do organu administracji wpłynęło w dniu 10 stycznia 2012r., zwrócił się do Burmistrza o wykonanie wyroku sądu z dnia 25 listopada 2010r. Mimo tego bowiem, że od wydania powyższego wyroku minął niemal rok, w sprawie nie podjęto żadnych działań. Ponadto zwrócił uwagę, że radca prawny E. B. reprezentując zarówno Burmistrza, jak i S. M. "Ł.", powinien być odsunięty od czynności podejmowanych w niniejszej sprawie przez Burmistrza. W dniu 6 lutego 2012 r. organ I instancji uzyskał wypis z rejestru gruntów wskazujący właścicieli działki nr 91/7 ark. 48 położonej przy ul. C. 78 w B. Pismem z dnia 2 marca 2012 r. Burmistrz powiadomił strony, w związku z powołanym już wyrokiem Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego, o wszczęciu postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych na nieruchomościach nr 90/3 i 91/7 położonych w B. przy ul. C. W piśmie tym powiadomiono strony postępowania, że zakończone zostanie ono w terminie nie późniejszym, niż dwa miesiące ze względu na szczególnie zawiły charakter sprawy, zmianę stanu prawnego nieruchomości oraz konieczność uzyskania opinii biegłego z zakresu hydrologii. W dniach 8 marca, 9 marca, 12 marca, 13 marca i 16 marca 2012 r. organ I instancji podjął próby ustalenia biegłego z zakresu hydrologii, który podjąłby się wydania opinii. W piśmie z dnia dniu 27 kwietnia 2012 r. Burmistrz zawiadomił strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 31 sierpnia 2012 r. ze względu na konieczność uzyskania opinii biegłego z zakresu hydrologii. Z widniejącej na nim adnotacji wynika, że nie zostało ono wysłano do stron. Pismem z dnia 14 czerwca 2013 r. Burmistrz zawiadomił strony postępowania, że przedłuża termin załatwienia sprawy do dnia 30 sierpnia 2013 r. ze względu na konieczność uzyskania opinii biegłego z zakresu hydrologii. W piśmie tym poinformowano strony postępowania, że w dniu 3 lipca 2013 r. przeprowadzone zostaną oględziny z udziałem biegłego. W dniu 29 maja 2013 r. do Urzędu Miasta B. wpłynęła skarga J. S. na niewykonanie przez Burmistrza Miasta B. wyroku wydanego w sprawie II SA/Lu 594/10, w której zarzucił organowi bezczynność Skarżący podkreślił, że w dniu 10 stycznia 2012 r. wezwał Burmistrza do wykonania wyroku. Wezwanie okazał się jednak bezskuteczne. Skarżący wyjaśnił również, że w marcu 2012r. otrzymał zawiadomienie o wszczęciu postępowania oraz wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy. Mimo to, do dnia wniesienia skargi w sprawie nie podjęto żadnych czynności prowadzących do wykonania wyroku z dnia 25 listopada 2010 r. Z tego względu skarżący wniósł o wymierzenie Burmistrzowi Miasta B. na podstawie art. 154 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym za niewykonanie wspomnianego wyroku grzywny w kwocie 35.260,00 złotych. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że akta administracyjne sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem z dnia 25 listopada 2010 r. otrzymał w dniu 17 marca 2011 r., zaś pismem z dnia 2 marca 2012r. strony postępowania zawiadomione zostały o wszczęciu postępowania w sprawie. Burmistrz wyjaśnił ponadto, że przewlekłe prowadzenie postępowania spowodowane było zmianą stanu prawnego nieruchomości, których dotyczy przedmiotowa sprawa, poprzez objęcie ich we współwłasność przez podmioty nie biorące dotychczas udziału w postępowaniu oraz zmianą numeracji geodezyjnej jednej z działek. Na przewlekłe prowadzenie postępowania wpływ miało również to, że nie można było ustalić biegłego z zakresu hydrologii, który podjąłby się sporządzenia opinii. Trudności w tym zakresie spowodowane były brakiem biegłego zainteresowanego sporządzeniem opinii oraz tym, że gdy już znaleziono biegłego, żądał on wynagrodzenia w wysokości nieakceptowanej przez organ. Ostatecznie ustanowiono w sprawie biegłego z zakresu hydrologii. Jednak jego opinia nie mogła stanowić podstawy rozstrzygnięcia, gdyż sporządzona była bez uprzedniego przeprowadzenia oględzin działek, na których według J. S. doszło do zmiany stosunków wodnych. W dniu 14 czerwca 2013 r. strony postępowania zostały powiadomione o zmianie terminu załatwienia sprawy oraz o terminie przeprowadzenia oględzin. Zdaniem organu z powyższych względów uchybienie terminu załatwienia sprawy miało miejsce z przyczyn od niego niezależnych. W odpowiedzi na skargę zwrócono również uwagę, że skarżący przed wniesieniem skargi nie złożył wezwania do wykonania wyroku wydanego w sprawie II SA/Lu 594/10, co powinno skutkować jej odrzuceniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z unormowaniem art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Przesłanką skutecznego wniesienia skargi w trybie powyższego przepisu jest poprzedzenie jej wniesieniem pisemnego wezwania do wykonania wyroku bądź załatwienia sprawy. Wbrew ocenie organu skarżący spełnił ten warunek, zwracając się do Burmistrza B. w piśmie z dnia 9 stycznia 2012 r., które do Urzędu Miasta B. wpłynęło w dniu 10 stycznia 2012 r., o wykonanie wyroku wydanego w sprawie II SA/Lu 594/10. Zatem podniesiony w odpowiedzi na skargę zarzut nie poprzedzenia skargi z art. 154 § 1 ustawy pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku jest bezzasadny. Zasadniczą przesłanką do zastosowania wspomnianego przepisu i wymierzenia organowi grzywny jest ustalenie, że do dnia wniesienia skargi w tym przedmiocie organ administracji nie wykonał wyroku sądu (por. wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2237/11 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Niewykonanie przez organ administracji wyroku musi być natomiast następstwem jego bezczynności, bądź przewlekłego prowadzenia postępowania po wydaniu wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, bądź wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności o których mowa w art. 154 § 1 wspomnianej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 422/13 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W orzecznictwie ukształtowany jest pogląd, według którego przez bezczynność należy rozumieć brak działania z powodu urzędniczej inercji lub błędnego przekonania o braku konieczności jego podjęcia. Przewlekłe prowadzenia postępowania oznacza natomiast prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, podejmowanie czynności w długich odstępach czasu lub bezzasadnego korzystania przez organ z możliwości wyznaczania nowego terminu w trybie art. 36 § 2 kpa, bądź wyznaczania zbyt długiego terminu zakończenia postępowania nieuzasadnionego żadnymi przyczynami w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym (patrz wyroki NSA z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 776/12, z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 709/12, z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt. FSK 372/12, z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12 czy postanowienie NSA z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 1247/12 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego niniejszej sprawy nie można przyjąć, aby Burmistrz Miasta B. pozostawał w bezczynności po wyroku z dnia 25 listopada 2010 r. W dniu 6 lutego 2012 r. uzyskał wypis z rejestru gruntów dotyczący działki nr 91/7, zaś w dniu 2 marca 2012 r. powiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy. Ponadto w dniach 8 marca, 9 marca, 12 marca, 13 marca i 16 marca 2012r., co wynika ze sporządzonych notatek, organ I instancji podjął próby ustalenia biegłego z zakresu hydrologii, który podjąłby się wydania opinii. Ponadto w dniu 14 czerwca 2013 r. zawiadomił strony o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy i przeprowadzeniu oględzin z udziałem biegłego. Podjęcie powyższych działań czyni podniesiony w skardze zarzut bezczynności Burmistrza po wydaniu wyroku w sprawie II SA/Lu 594/10 bezzasadnym. Inną sprawą jest zaś ocena tego, czy czynności te podejmowane były bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z art. 286 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi (por. wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2237/11 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zatem po przekazaniu Burmistrzowi akt administracyjnych, po wyroku wydanym w sprawie II SA/Lu 594/10 był on zobowiązany do zakończenia postępowania w terminie określonym w art. 35 kpa, czyli bez zbędnej zwłoki, nie później jednak, niż w ciągu dwu miesięcy od przekazani mu akt administracyjnych. Przy czym unormowanie art. 12 § 1 kpa zobowiązuje Burmistrza do działania nie tylko wnikliwego, ale i szybkiego. W tym zaś sensie przewlekłość organu jest oczywista. Akta administracyjne wraz z odpisem prawomocnego wyroku i jego uzasadnieniem Burmistrz otrzymał w dniu 17 marca 2011 r. Natomiast pierwszą czynność po przekazaniu akt administracyjnych podjął dopiero w dniu 26 lutego 2012 r., a więc niemal rok od dnia przekazania mu akt administracyjnych i to dopiero złożeniu przez skarżącego w dniu 10 stycznia 2012 r. wezwania do wykonania wyroku. Następnie w dniu 2 marca 2012 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania, które przecież nie zostało wcześniej umorzone, zaś w dniu 8 marca, 9 marca, 12 marca, 13 marca i 16 marca 2012 r. podjął działania mające na celu ustalenie biegłego z zakresu hydrologii. Po czym nastąpiła ponad roczna przerwa, gdyż kolejna czynność podjęta została w sprawie dopiero w dniu 14 czerwca 2013r. W czasie tej ponad rocznej przerwy nie podejmowano w sprawie żadnych czynności. Tymczasem działanie bez zbędnej zwłoki należy rozumieć jako zakaz nieuzasadnionego przetrzymywania spraw bez nadawania im biegu oraz obowiązek przeprowadzenia postępowania bez niepotrzebnych zahamowań i przewlekłości w działaniu. Niemal roczna przerwa pomiędzy dniem przekazania Burmistrzowi akt administracyjnych, a podjęciem pierwszej po przekazaniu akt czynności oraz ponad roczna przerwa pomiędzy ostatnią próbą ustalenia biegłego z zakresu hydrologii, a następną przeprowadzoną po niej czynnością świadczy o tym, że w sprawie miały miejsce niczym nie uzasadnione przerwy, podczas których nie podejmowano żadnych działań. Ponadto do dnia wydania uzasadnianego wyroku Burmistrz nie tylko, że nie zakończył postępowania w niniejszej sprawie, ale i nie powołał biegłego. W przekazanych aktach administracyjnych sprawy brak jest bowiem jakiegokolwiek dokumentu wskazującego na osobę biegłego, który podjął się sporządzenia opinii. Niczym nie uzasadnione przerwy w postępowaniu skutkujące opieszałym podejmowaniem w sprawie czynności świadczą o przewlekłym prowadzeniu przez Burmistrza Miasta B. postępowania po wydaniu wyroku z dnia 25 listopada 2010 r., co zresztą potwierdził w odpowiedzi na skargę. Konsekwencją przewlekłości jest nie załatwienie przez Burmistrza Miasta B. sprawy tak w terminach ustawowych, jak i wyznaczonych przez sam organ administracji oraz nie uzyskanie opinii biegłego z zakresu hydrologii. Okoliczności te świadczą o niewykonaniu przez Burmistrza Miasta B. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 listopada 2010 r. (II SA/Lu 594/10). W tych okolicznościach uzasadnione jest przekonanie, według którego istnieją podstawy. do wymierzenia grzywny Burmistrzowi Miasta B. W myśl art. 154 § 6 wspomnianej ustawy grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 11 lutego 2013 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2012 r., przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2012 r. wynosiło 3521,67 złotych (M.P. z 2013 r. poz. 89). Sąd wymierzając grzywnę w wysokości 2.000,00 złotych uznał, że jest ona adekwatna do stopnia przewlekłości organu. Z tych względów należało orzec jak na wstępie. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.