II SA/Lu 587/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 lutego 2014 r. sprawy ze skargi R. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy przez Dyrektora Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] r., nr [...]. We wniosku z dnia 30 stycznia 2013 r. R. O. zwróciła się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad mężem J. O. Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] Dyrektor Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. - działając z upoważnienia Wójta Gminy B. – odmówił przyznania R. O. wnioskowanego świadczenia. Organ I instancji przyznał, że J. O. legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], zaliczającym go do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponadto stwierdził, że łączny dochód rodziny wnioskodawczyni w 2011 r. wyniósł 1085,11 zł, co w przeliczeniu na osobę daje kwotę 271,28 zł, która nie przekracza kryterium dochodowego uprawniającego do pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wskazał również, że podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 14 lutego 2013 r. potwierdzono, iż wnioskodawczyni sprawuje opiekę nad mężem, a opieka ta sprawowana jest w sposób prawidłowy. W ocenie organu I instancji R. O. specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu opieki nad mężem jednak nie przysługuje, albowiem nie ciąży na niej wobec męża obowiązek alimentacyjny, a nadto nie rezygnuje ona z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki. Organ wskazał, że z dołączonych do wniosku dokumentów wynika, iż wnioskodawczyni jest na wniosek ubezpieczona w KRUS, a zatrudniona była ostatnio w 1996 r., a następnie w 2012 r. na okres 3 tygodni na umowę zlecenia. Obecnie R. O. nie pracuje, a do dnia 29 stycznia 2013 r. była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w B. jako osoba bezrobotna. Utrata tego statusu nastąpiła – jak wyjaśnił organ – na jej wniosek. Organ I instancji uznał, że w świetle art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, rejestracji jako osoba bezrobotna nie można traktować jako zatrudnienie lub inna praca zarobkowa, a zatem i wyrejestrowanie się z Urzędu Pracy nie może być traktowane jako rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Odnosząc się do kwestii obowiązku alimentacyjnego wnioskodawczyni wobec jej męża organ wyjaśnił, że art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego nie przewiduje takiego obowiązku wobec małżonka przed rozwiązaniem lub unieważnieniem małżeństwa. R. O. wniosła odwołanie od powyższej, domagając się jej uchylenia i przyznania jej żądanego specjalnego zasiłku opiekuńczego. Odwołująca podniosła, że wyrejestrowała się z Powiatowego Urzędu Pracy by opiekować się mężem. Posiadane przez nią użytki rolne nie przekraczają natomiast 1 ha i jest ubezpieczona na wniosek. Strona stwierdziła, że spełnia wymagania niezbędne, by uzyskać wnioskowany zasiłek. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] – zaskarżoną w niniejszej sprawie – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium uznało rozstrzygnięcie organu I instancji za prawidłowe, choć nie podzieliło stanowiska tego organu, jakoby przesłankę uniemożliwiającą przyznanie R. O. wnioskowanego świadczenia stanowił fakt jej zarejestrowania w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoby bezrobotnej. Organ odwoławczy uznał natomiast, że za odmową przyznania wnioskodawczyni specjalnego zasiłku opiekuńczego przemawia brak po jej stronie obowiązku alimentacyjnego wobec niepełnosprawnego męża. Kolegium wyjaśniło, że określony w art. 27 K.r.o. obowiązek małżonków do przyczyniania się do zaspokajania potrzeb rodziny może być traktowany jako źródło obowiązku łożenia także na utrzymanie współmałżonka, jednak nie jest to obowiązek tożsamy z obowiązkiem alimentacyjnym. Zgodnie zaś z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, uprawnienie do specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługuje osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. R. O. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła: - mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego, tj. art. 23 i art. 27 K.r.o., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż obowiązki wymienione w tych przepisach nie są tożsame z obowiązkiem alimentacyjnym, o którym mowa w art. 128 tej ustawy, - naruszenie przepisów postępowania polegające na niezastosowaniu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i utrzymanie w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej, podczas gdy właściwym było uchylenie tej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy. Skarżąca uznała za błędne stanowisko organów obu instancji, iż nie ciąży na niej obowiązek alimentacyjny wobec niepełnosprawnego męża. Powołując się na liczne orzeczenia sądów administracyjnych skarżąca wskazała m.in., że obowiązek opieki nad członkiem rodziny może być wywodzony zarówno z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa z art. 128 K.r.o., jak i z treści art. 23 i art. 27 tego Kodeksu, w świetle których małżonkowie są zobowiązani do współdziałania dla dobra rodziny, do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli oraz do wzajemnej pomocy. Do obowiązku, o którym mowa w art. 27 K.r.o. stosuje się przepisy dotyczące obowiązku alimentacyjnego bądź to w drodze analogii, bądź też wprost, przy uwzględnieniu istniejących różnic. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do argumentacji skargi Kolegium stwierdziło, że kwestia interpretacji obowiązku istniejącego pomiędzy małżonkami w kontekście obowiązku alimentacyjnego nie jest jednolita i była przedmiotem licznych orzeczeń i komentarzy. W ocenie organu odwoławczego ustawodawca, znając kontrowersje na temat tego, czy małżonkowie winni mieć prawo do świadczeń opiekuńczych oraz mając na uwadze, że obowiązek wzajemnej pomocy między małżonkami jest uregulowany odmiennie od obowiązku alimentacyjnego, dokonując kolejnej zmiany wprowadziłby zapis rozszerzający to prawo na małżonków. Skoro jednak tak się nie stało należy przyjąć, że w dalszym ciągu nie przewiduje tego świadczenia dla małżonków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa. Przedmiotem żądania skarżącej, wyrażonego w jej wniosku z dnia 30 stycznia 2013 r., było przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku opieką nad niepełnosprawnym mężem J. O. W rozpoznawanej sprawie zastosowanie mają zatem przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), dalej jako "u.ś.r." Zgodnie z art. 16a ust. 1 u.ś.r. specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529 oraz z 2013 r. poz. 1439) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 623 zł (art. 16a ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 2 u.ś.r.). W niniejszej sprawie bezspornym jest, że J. O., w związku z opieką nad którym skarżąca ubiega się o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym w rozumieniu art. 3 pkt 21 u.ś.r., co potwierdza treść znajdującego się w aktach sprawy orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...]. Poza sporem pozostaje również okoliczność, iż skarżąca rzeczywiście sprawuje nad mężem stałą opiekę. Ponadto nie budziło żadnych zastrzeżeń organów, a materiał dowodowy sprawy to potwierdził, iż dochód rodziny skarżącej nie przekroczył kryterium dochodowego, o którym mowa w powołanym wyżej art. 16a ust. 2 u.ś.r., wynosząc w przeliczeniu na osobę 271,28 zł. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się natomiast w pierwszym rzędzie do ustalenia, czy jest możliwe przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim jej współmałżonkowi. Organy obu instancji odmówiły bowiem skarżącej przedmiotowego świadczenia przyjmując, że nie należy ona do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wobec jej męża, a tym samym uprawnionych do pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem nad nim opieki. Należy zauważyć, że krąg osób uprawnionych do pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego został przez ustawodawcę w obowiązującym od dnia 1 stycznia 2013 r. przepisie art. 16a ust. 1 u.ś.r. określony w sposób analogiczny, jak w przypadku kręgu osób uprawnionych do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego na mocy art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. (przed 1 stycznia 2013 r. - art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r.), tj. został ograniczony do osób, na których zgodnie z przepisami K.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny wobec osoby wymagającej opieki. Na gruncie tego ostatniego unormowania w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiły się rozbieżności w zakresie uznania, czy do osób uprawnionych do pobierania świadczenia (zobowiązanych do alimentacji) należy współmałżonek osoby wymagającej opieki. Należy przyznać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w dużej ilości orzeczeń prezentował pogląd, iż świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad współmałżonkiem nie przysługuje, albowiem pomiędzy małżonkami, w okresie trwania małżeństwa, nie ciąży obowiązek alimentacyjny. Wprawdzie - jak wskazywał Sąd – na współmałżonkach ciąży obowiązek przyczyniania się do zaspokajania potrzeb rodziny, jednak jest to obowiązek co najwyżej o charakterze alimentacyjnym i nie może być utożsamiany z obowiązkiem alimentacyjnym sensu stricte. Przedstawiony wyżej pogląd, który odpowiada stanowisku wyrażonemu w niniejszej sprawie przez organy obu instancji, został przyjęty m.in. w wyrokach tut. Sądu: z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 205/12, z dnia 28 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 386/12 oraz z dnia 23 października 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 597/12. Skład orzekający w niniejszej sprawie odstępuje jednak od powyższego stanowiska, przyjmując za prawidłową interpretację przedmiotowego problemu, zaprezentowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 2401/12 (uchylającym wyrok wydany w sprawie II SA/Lu 386/12). W wyroku tym NSA – powołując się na treść uzasadnienia uchwały Sądu Najwyższego z dnia 5 października 1982 r., sygn. akt II CZP 38/82, OSNCP 1983/2-3/31, a także na wytyczne Sądu Najwyższego z dnia 16 grudnia 1987 r., OSNCP 1988/4/42 – wskazał, że wyrażony w art. 27 k.r.o. obowiązek małżonków przyczyniania się do zaspokajania potrzeb rodziny ma charakter alimentacyjny i wchodzi w zakres szerzej nakreślonych, wynikających z treści art. 23 k.r.o., obowiązków wzajemnej pomocy oraz współdziałania dla dobra rodziny. Nadto NSA podkreślił, że nowsze orzecznictwo przesądza, iż z samego charakteru świadczeń alimentacyjnych, w tym świadczeń z art. 27 k.r.o., wynika, że ich celem jest dostarczenie uprawnionemu środków do zaspokojenia jego bieżących potrzeb. Poszczególne bowiem raty alimentacyjne służą do zaspokojenia bieżących potrzeb osoby uprawnionej (w tym zakresie powołano się na wyrok Sądu Najwyższego z 7 lipca 2000 r., III CKN 1015/00). NSA uznał zatem, że obowiązków alimentacyjnych, przewidzianych w k.r.o. nie można sprowadzać wyłącznie do tych z art. 128 i następnych k.r.o., lecz odnosić je należy do wszystkich przepisów k.r.o., które o obowiązkach alimentacyjnych stanowią, nie wyłączając art. 23 i 27 k.r.o. Obowiązki alimentacyjne małżonków wyprzedzają przy tym obowiązki alimentacyjne krewnych. Powyższe stanowisko w analogicznym kształcie, zostało wyrażone również w wyrokach NSA: z dnia 9 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1196/12; z dnia 13 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1526/12 oraz z dnia 20 września 2013 r., sygn. akt I OSK 2796/12). Pogląd ten, który w pełni znajduje zastosowanie również na gruncie art. 16a ust. 1 u.ś.r., skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, a tym samym uznaje za błędne odmienne stanowisko w tym zakresie przyjęte przez organy obu instancji, skutkujące odmową przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem. W konsekwencji uznać należy, że wydane w niniejszej sprawie decyzje tych organów naruszają przepis art. 16a ust. 1 u.ś.r. w stopniu, mającym wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu rację ma natomiast w niniejszej sprawie organ odwoławczy w zakresie, w jakim kwestionuje przekonanie organu I instancji, iż skarżąca nie spełnia określonej w art. 16a ust. 1 u.ś.r. przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki z tego względu, że od dłuższego czasu jest osobą bezrobotną. W tym kontekście Sąd podziela pogląd orzecznictwa, iż w znowelizowanej ustawie o świadczeniach rodzinnych, w stanie prawnym obowiązującym od dnia 1 stycznia 2013 r., brak jest przepisu wykluczającego osobę bezrobotną od możliwości uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Przepis art. 16a ust. 8 omawianej ustawy zawiera bowiem przesłanki wyłączające prawo do omawianego świadczenia wyliczając w sposób enumeratywny kategorie osób, którym specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje. Katalog tych osób ma charakter zamknięty. Wśród osób pozbawionych z mocy ustawy świadczenia, o jakim mowa w art. 16a ust. 1, nie wymieniono bezrobotnego, zatem ustawodawca nie wykluczył tej kategorii osób z możliwości uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Pogląd organów, że rezygnacja z zatrudnienia osoby, która podejmuje się opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodzinny, winna nastąpić w krótkim czasie od daty wydania orzeczenia o niepełnosprawności, jest zatem wadliwy (por. wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim: z dnia: 8 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Go 555/13; z dnia 8 sierpnia 2013 r., sygn. akt. II SA/Go 516/13 oraz z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt II SA/Go 681/13, a także wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 463/13 oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 września 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 672/13 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Niemniej jednak kwestia spełniania przez skarżącą przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nie jest oczywista i wymaga szerszych ustaleń, których w dotychczasowym postępowaniu zabrakło. Z akt sprawy wynika bowiem, iż skarżąca posiada gospodarstwo rolne o powierzchni 0,9650 ha i jest ubezpieczona w KRUS na wniosek jako rolnik. Zgodnie zaś ze stanowiskiem wyrażonym w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12, prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 u.ś.r. Jako, że przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego również zostało przez ustawodawcę uzależnione od rezygnacji przez wnioskodawcę z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, powołaną wyżej tezę należy uznać za aktualną również na gruncie art. 16a ust. 1 u.ś.r. Zdaniem Sądu sam fakt opłacania składki w KRUS nie daje jednak podstawy do przyjęcia, że podmiot opłacający składkę jest rolnikiem, albowiem w świetle art. 16 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1403) ubezpieczeniu w KRUS mogą podlegać także inne osoby. Możliwość uznania skarżącą za rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne w rozumieniu powyższej uchwały, budzi wątpliwości tym bardziej, że – jak wynika akt sprawy – posiadany przez skarżącą grunt rolny nie przekracza powierzchniowo obszaru 1 ha, stanowiąc 0,78 ha fizycznych – 0,9650 ha przeliczeniowych. W myśl zaś art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1381 ze zm.) za gospodarstwo rolne uważa się obszar gruntów o łącznej powierzchni przekraczającej 1 ha lub 1 ha przeliczeniowy. Koniecznym jest zatem wyjaśnienie przez organ I instancji w toku ponownego rozpatrzenia sprawy, czy skarżącą można uznać za rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne i czy w tym kontekście spełnia ona przesłankę rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad mężem, warunkującą przyznanie jej wnioskowanego zasiłku. Organ będzie miał przy tym na uwadze wykładnię art. 16a ust. 1 u.ś.r. zaprezentowaną przez Sąd w niniejszej sprawie, w myśl której małżonek należy do kręgu osób uprawnionych do pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną, zaś przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu wykonywania takiej opieki, winna być rozumiana w sposób szeroki, a więc również odnoszący się do sytuacji, w której wnioskodawca, będąc osobą bezrobotną, rezygnuje w celu sprawowania opieki z możliwości podjęcia zatrudnienia. Z tych wszystkich względów Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" i "c" w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.