II SA/Lu 604/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Referent Julita Kula, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 listopada 2013 r. sprawy ze skargi S. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia 6 maja 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania S. L. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą F.H. "A" S. L. z siedzibą w [...], od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 11 lutego 2013 r., nr [...], odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych z usługami w części parterów na działkach nr nr ewid.: [...] położonych w pobliżu ul. Z. w [...] – utrzymało w mocy tę decyzję. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wyjaśniło, iż organ pierwszej instancji odmawiając uwzględnienia wniosku S. L. o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji wskazał na niespełnienie określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymogu kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Organ ten podkreślił, że wprawdzie w granicach obszaru poddanego analizie występuje zespół zabudowy wielorodzinnej, zlokalizowany po zachodniej stronie ul. W., jednakże jest on usytuowany już poza obszarem koncentracji wielkokubaturowych obiektów magazynowo-handlowych, w strefie intensywnej urbanizacji, która zgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] przeznaczona jest pod rozwój budownictwa mieszkaniowego. Lokalizacja zespołu zabudowy wielorodzinnej w środku zorganizowanego i funkcjonującego od szeregu lat zespołu zabudowy o dominującej funkcji magazynowo-handlowej jest sprzeczna z funkcją terenu i jego dotychczasową zabudową, a także byłaby źródłem uciążliwości dla przyszłych mieszkańców. Organ odwoławczy podzielił zasadniczo stanowisko organu pierwszej instancji i jego uzasadnienie. W ocenie Kolegium jakkolwiek w obszarze analizowanym istnieje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, to zabudowa ta nie została ona zlokalizowana na terenie znajdującym się w obrębie wyznaczonym ulicami: D., Z. i W. Nie można więc uznać, iż inwestycja spełnia zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powodem odmowy uwzględnienia wniosku inwestora nie jest więc różnorodność zabudowy występującej na terenie obszaru analizowanego, lecz umiejscowienie terenu inwestycji w bezpośrednim sąsiedztwie terenu, którego zabudowa nie jest związana w żaden sposób z mieszkalnictwem wielorodzinnym. Nie jest zasadny zarzut strony, iż organ pierwszej instancji ograniczył obszar analizowany jedynie do nieruchomości położonych w najbliższym sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem. Organ ten podniósł jedynie, że umiejscowienie zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej pośród funkcjonującej już od wielu lat zabudowy magazynowo-handlowej jest nieuzasadnione, z uwagi na naruszeniu ładu przestrzennego oraz jej negatywne oddziaływanie na zabudowę mieszkaniową. Wprawdzie oddziaływanie to nie jest wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy jako przesłanka negatywnego załatwienia wniosku, lecz stan zainwestowania terenu, w tym jego zabudowa i zagospodarowanie w obrębie ulic D., W. i Z., jako logiczne wskazuje kontynuowanie istniejącej już na tym obszarze zabudowy, którą należy uznać za całkowicie sprzeczną z każdą formą zabudowy mieszkaniowej. Odwołanie się organu orzekającego w sprawie do ustaleń Studium nie powinno zatem być traktowane przez stronę jako podstawa prawna przedmiotowej decyzji, lecz jedynie jako wzmocnienie argumentacji przemawiającej przeciwko lokalizacji wnioskowanej inwestycji na terenie wymienionym we wniosku. Kolegium poddało także w wątpliwość możliwość obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji od ul. D. Organ podkreślił, iż jakkolwiek stronie przysługuje prawo użytkowania wieczystego w odniesieniu do działek nr nr ewid. [...], to od wskazanych działek teren inwestycji oddziela działka nr ewid. [...], należąca do innego podmiotu. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest zaś stanowisko, w myśl którego w dacie składania wniosku teren wnioskowanej inwestycji powinien posiadać nie tylko faktyczny, ale i prawny dostęp do drogi publicznej. Strona nie przedstawiła dowodów potwierdzających takie uregulowanie wskazanej kwestii. Skargę do Sądu na powyższą decyzję Kolegium złożył S. L., wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji. Skarżący, w obszernej skardze, zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: - art. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy; - art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji; - art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 2 pkt 14, art. 6 ust. 2 pkt 1, 61 ust. 1 pkt 1, art. 63 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez wadliwe ustalenie, że planowana inwestycja nie spełnia warunków określonych w tych przepisach dla wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Skarżący podkreślił, iż powołane przepisy prawa materialnego nie dawały podstaw do zawężenia obszaru analizowanego do terenu zamkniętego pomiędzy ulicami D., Z. i W. w [...]. Przeprowadzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczna potwierdza, że zabudowa wielorodzinna nie ma charakteru marginalnego na terenie obszaru analizowanego. Wadliwie jednak analiza ta nie uwzględnia budynku mieszkalnego wielorodzinnego wybudowanego na działkach nr nr ewid. [...] przy ul. W. Fakt, iż w obszarze analizowanym występują różne funkcje zabudowy nie dawał podstaw do odmowy ustalenia skarżącemu warunków zabudowy. Organy nie wskazały przy tym żadnego przepisu wskazującego na niezgodność planowanej inwestycji z wymogami ładu przestrzennego. Wbrew twierdzeniom organów teren inwestycji nie jest "wciśnięty" pomiędzy istniejące obiekty magazynowe i handlowe. Ponadto organy arbitralnie uznały, że brak jest działki sąsiedniej pozwalającej na ocenę spełnienia przez inwestycję zasady "dobrego sąsiedztwa" z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czym naruszyły również powołane przepisy procesowe. Skarżący podkreślił, iż posiada dostęp do drogi publicznej – ul. D. w [...] przez działki nr nr ewid. [...], których jest użytkownikiem wieczystym, zaś działka nr ewid. [...] (wspomniana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji) stanowi – na zasadzie wspólności ustawowej małżeńskiej – współwłasność skarżącego i jego żony A. L. Zdaniem skarżącego wadliwy jest poza tym pogląd organu co do konieczności zapewnienia faktycznego i prawnego dostępu inwestycji do drogi publicznej na etapie warunków zabudowy. Wystarczające jest określenie w decyzji o warunkach zabudowy warunku zapewnienia takiego dostępu. Na tym etapie procesu inwestycyjnego istotna jest jedynie potencjalna możliwość takiego dostępu. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, a zatem wobec spełnienia przez skarżącego wszelkich wymogów prawem określonych obowiązkiem organów administracji było wydanie decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna, albowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą skarżącemu ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych z usługami w części parterów na działkach nr nr ewid.: [...] położonych w pobliżu ul. Z. w [...]. Materialnoprawną podstawę tej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako: "ustawa". Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Powołany wyżej art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy określa tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, której celem jest zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, s. 491 i n.). Zasada dobrego sąsiedztwa stanowi wyraz ochrony wartości chronionych zasadą zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego, nadto rozstrzyganie sprawy zgodnie z wymogami zasady dobrego sąsiedztwa stanowi też jedną z gwarancji realizacji zasady równości, to jest równego traktowania inwestorów tam, gdzie nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego oraz przeciwdziała tendencyjności czy dowolności wydawanych rozstrzygnięć (W. Jakimowicz, Wolność zabudowy w prawie administracyjnym, Warszawa 2012, s. 292). Celem wspomnianej regulacji jest ochrona ładu przestrzennego, służy on bowiem powstrzymaniu zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, na których brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyroki NSA: z dnia 17 kwietnia 2007 r., II OSK 646/06, LEX nr 322329 oraz z dnia 4 lipca 2007 r., II OSK 997/06, LEX nr 355295). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 marca 2012 r., II OSK 10/11, LEX nr 1145557, wyjaśnił, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadza wymóg dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Sąd podziela stanowisko organów obu instancji, iż planowane przez skarżącego zamierzenie inwestycyjne nie spełnia wymogu "dobrego sąsiedztwa" określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Ze sporządzonej przez uprawnionego urbanistę analizy funkcji i zasad zagospodarowania terenu wynika, że teren inwestycji położony jest w obszarze, w którym dominującą funkcją jest funkcja gospodarczo-usługowa. Jak zasadnie zauważyły organy obu instancji orzekające w sprawie, jakkolwiek w granicach obszaru analizowanego istnieje zespół zabudowy wielorodzinnej, zlokalizowany on jednak jest po zachodniej stronie ul. W., a zatem niewątpliwie jest usytuowany poza obszarem koncentracji wielkokubaturowych obiektów magazynowo-handlowych, na obszarze strefy, która zgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] przeznaczona jest pod rozwój budownictwa mieszkaniowego. Rację mają zatem organy administracji wskazując, że lokalizacja zespołu zabudowy wielorodzinnej w środku zorganizowanego i funkcjonującego od szeregu lat zespołu zabudowy o dominującej funkcji magazynowo-handlowej niewątpliwie byłaby sprzeczna z funkcją terenu i jego dotychczasową zabudową. Ponownie należy podkreślić, iż celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, poprzez takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Nie jest zatem możliwe dopuszczenie takiego rodzaju nowej zabudowy, która, tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, godzi w zastany stan zagospodarowania terenu, albowiem nie odpowiada funkcjom, parametrom, cechom oraz wskaźnikom kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu. Wskazać należy raz jeszcze, iż istniejąca w obszarze analizowanym zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej nie została ona zlokalizowana na terenie znajdującym się w obrębie wyznaczonym ulicami: D., Z. i W. Stanowiąca załącznik do decyzji organu pierwszej instancji analiza uwarunkowań zagospodarowania terenu, w swej części graficznej, potwierdza, że teren inwestycji jest zlokalizowany pomiędzy obiektami magazynowymi i usługowymi. Nie można więc stwierdzić, by planowane zamierzenie inwestycyjne stanowiło nawiązanie do położonego w znacznym oddaleniu zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej przy ul. W. Trafnie dostrzegło zatem Kolegium, iż powodem wydania decyzji odmownej w niniejszej sprawie było umiejscowienie terenu inwestycji na tle istniejącej w tym miejscu zabudowy oraz zagospodarowania, a zwłaszcza bezpośrednie sąsiedztwo terenu, którego zabudowa nie jest związana w żaden sposób z mieszkalnictwem wielorodzinnym. Jakkolwiek rację ma skarżący wskazując, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie stanowi aktu prawa powszechnie obowiązującego, to nie można zaakceptować poglądu, iż ustalenia studium nie mogą być w jakikolwiek sposób brane pod uwagę przez organy administracji orzekające w przedmiocie warunków zabudowy. W orzecznictwie wskazuje się, że treść studium w określonym zakresie determinuje ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jako akt prawa miejscowego w sposób wiążący określa przeznaczenie terenów oraz sposoby ich zagospodarowania i zabudowy. W związku z tym uznaje się, iż pomimo braku bezpośredniego przełożenia regulacji studium na prawną sytuację obywateli, nie można kwestionować braku jego jakichkolwiek oddziaływania na strefę uprawnień i obowiązków jednostki. Prawidłowe było zatem zawarte w zaskarżonej decyzji stanowisko organu odwoławczego, iż choć zapisy studium nie mogą przesądzać o rozstrzygnięciu sprawy o ustalenie warunków zabudowy, to stanowić mogą i powinny dodatkowy element przywołany w argumentacji przyjętego w tej decyzji stanowiska organu administracji. Niewątpliwie natomiast wpływ na taką sprawę, tak jak w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, może mieć fakt przemyślanego lokalizowania na określonym terenie obiektów o całkowicie innym charakterze niż planowana przez skarżącego zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. W literaturze wskazuje się, iż decyzja o warunkach zabudowy nie jest aktem administracyjnym o charakterze związanym ani uznaniowym, jest wydawana na podstawie i w granicach prawa, w warunkach dość szerokiego luzu decyzyjnego (władzy dyskrecjonalnej) spowodowanego choćby przepisami samego art. 61 ust. 1 ustawy, ale także i koniecznością dokonania ustaleń na podstawie analizy stanu faktycznego i przepisów ustaw szczególnych, jak i oceny zgodności zamierzonej inwestycji z podstawowymi zasadami planowania i zagospodarowania przestrzennego wyrażonymi w art. 1 ust. 1 ustawy czy też zasadami konstytucyjnymi warunkującymi te procesy (I. Zachariasz, Komentarz do art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, [w:] H. Izdebski, I. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2013, SIP LEX, teza 1). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 września 2010 r., II OSK 1424/09 (LEX nr 746530) wyjaśnił, że niezgodne z naczelną zasadą planowania i zagospodarowania przestrzennego wynikającą z art. 1 ustawy, a więc zasadą ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, jest pogłębienie zróżnicowania terenu, na którym ma być sytuowana nowa inwestycja. Oznacza to, że wadliwa jest taka wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, zgodnie z którą przepis ten upoważnia do wydania wnioskowanej przez stronę decyzji o ustaleniu warunków zabudowy już przy obecności jednej tylko działki sąsiedniej spełniającej kryteria, wskazane w powołanym przepisie prawa materialnego. Uzasadniając wskazany pogląd Sąd ten powołał się dominujące w literaturze prawniczej oraz w orzecznictwie stanowisko zwracające uwagę na konieczność odczytywania przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy przy użyciu wykładni celowościowej oraz mając na względzie fakt, iż ratio legis tego przepisu jest utrzymanie ładu przestrzennego. Niezależnie od powyższego zasadnie zwróciło uwagę Kolegium na wątpliwości dotyczące spełnienia przez przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy. Dostęp do drogi publicznej ustawodawca uczynił warunkiem sine qua non uzyskania pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Już w art. 2 ustawy, stanowiącym tzw. słowniczek wyrażeń ustawowych, definiując w pkt. 12 pojęcie działki budowlanej ustawodawca zawarł wymóg, aby nieruchomość gruntowa posiadała dostęp do drogi publicznej. W tym samym artykule w pkt. 14 zdefiniowane zostało pojęcie dostępu do drogi publicznej ustawy jako bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie utrwalone jest stanowisko, iż dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej na potrzeby ustalenia warunków zabudowy tego terenu, nie można utożsamiać z dostępem faktycznym. Dostęp ten musi być zagwarantowany prawnie, a więc musi wynikać z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego czy administracyjnego (por. przykładowo: wyroki NSA z dnia 8 lipca 2009 r., II OSK 1102/08 oraz z dnia 9 lipca 2009 r., II OSK 1116/08, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 stycznia 2008 r., II SA/Gl 522/08, wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 maja 2009 r., II SA/Wa 157/09, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23 września 2010 r., II SA/Bk 426/10 – niepublikowane, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W rozpoznawanej sprawie skarżący nie wykazał, że by planowana inwestycja posiadała bezpośredni dostęp do drogi publicznej albo pośredni przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Wniosek inwestora w niniejszej sprawie dotyczy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na działkach nr nr ewid. [...], położonych w pobliżu ul. Z. w [...]. Jak wynika ze stanowiącej załącznik do decyzji organu pierwszej instancji "Analizy uwarunkowań zagospodarowania terenu" (zarówno części graficznej, jak i części opisowej), sporządzonej przez uprawnionego urbanistę, teren wnioskowanej inwestycji graniczy bezpośrednio z działkami: - od północy – nr ewid. [...] – zabudowaną I-kondygnacyjnymi budynkami magazynowymi, nr ewid. [...] – zabudowaną III-kondygnacyjnym budynkiem handlowo-usługowym, nr ewid. [...] – zabudowaną I-kondygnacyjnym budynkiem przemysłowym; - od wschodu - nr ewid. [...] – zabudowaną I-III-kondygnacyjnymi budynkami oświaty; - od południa - nr ewid. [...] – planowana w przyszłości ulica W., nr ewid. [...] – wolną od zabudowy, nr ewid. [...] – zabudowaną parterowym budynkiem magazynowym, nr nr ewid. [...] – zabudowanymi II-kondygnacyjnym budynkiem biurowym, nr ewid. [...] – stanowiącą teren ogródków działkowych Polskiego Związku Działkowców; - od zachodu – nr nr ewid. [...] – stanowiącymi planowaną w przyszłości ulicę W. Żadna ze wskazanych i graniczących z terenem wnioskowanej inwestycji działek gruntu nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.). Wprawdzie działki nr nr ewid. [...] oznaczone są w ewidencji gruntów i budynków jako "droga", nie ulega jednak wątpliwości, iż działki przeznaczone w projekcie do realizacji na nich w przyszłości drogi, ani w dacie złożenia wniosku, ani w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie stanowiły jednej z kategorii dróg określonych w ustawie o drogach publicznych, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami wskazanymi w tej ustawie lub w przepisach szczególnych. Skarżący wskazał, iż posiada dostęp do drogi publicznej – ul. D. w [...] poprzez działki nr nr ewid. [...], których jest użytkownikiem wieczystym, zaś działka nr ewid. [...], przez którą – według twierdzeń Kolegium zawartych w zaskarżonej decyzji – teren inwestycji graniczy z tymi działkami stanowi współwłasność skarżącego i jego żony A. L. Po pierwsze należy jednak zauważyć, iż z akt administracyjnych ani z akt sądowych sprawy nie wynika, by skarżący zawarł definitywną umowę kupna-sprzedaży wspomnianej działki nr ewid. [...]. Ze złożonej do akt administracyjnych kopii aktu notarialnego rep. A nr [...] oraz z dołączonej do skargi kopii księgi wieczystej nr [...] wynika, że w dniu 12 grudnia 2012 r. zawarł on wyłącznie warunkową umowę kupna-sprzedaży, to jest pod warunkiem, że Gmina [...] nie wykona przysługującego jej prawa pierwokupu (s. 3 umowy). Tym samym skarżący wraz z żoną nie byli w chwili składania wniosku ani w dacie orzekania przez organy obu instancji współwłaścicielami tej działki. Po drugie, jak wynika z części graficznej analizy urbanistycznej załączonej do decyzji organu pierwszej instancji, teren inwestycji od działki nr ewid. [...] oraz od działek nr nr ewid. [...] oddziela działka nr ewid. [...], co do której skarżący nie wykazał, by działka ta stanowiła drogę wewnętrzną bądź by działka ta obciążona była służebnością drogową. Z przedstawionych przez stronę dokumentów nie wynika zatem, by przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne miało dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Podkreślić zaś należy, iż skoro ustawodawca w art. 2 pkt 14 ustawy zawarł legalną definicję pojęcia "dostępu do drogi publicznej", to językowa wykładnia tego pojęcia jest niedopuszczalne (wyrok NSA z dnia 8 lipca 2009 r., II OSK 1102/08, LEX nr 552814). Podkreślić również należy, iż zgodnie z dominującym w orzecznictwie sądowym stanowiskiem, które podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, przy ocenie spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy istotne jest, by dostęp do drogi publicznej istniał w dacie orzekania o warunkach zabudowy (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23 września 2010 r., II SA/Bk 426/10, LEX nr 752310, a także wyroki WSA w Krakowie z dnia 24 stycznia 2012 r., II SA/Kr 1526/11, LEX nr 1107936 i z dnia 26 marca 2013 r., II SA/Kr 129/13, LEX nr 1299532). W tych okolicznościach, w związku z niespełnieniem przez skarżącego w niniejszej sprawie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 2 ustawy, prawidłowo organy administracji obu instancji orzekły o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) skargę oddalił.