II SA/Lu 604/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Asesor sądowy Maciej Gapski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2025 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę. Zaskarżonym do sądu postanowieniem z 18 sierpnia 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej także jako: Kolegium), po rozpatrzeniu zażalenia A. K. (dalej jako: skarżąca), utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy S. B. (dalej także jako: Wójt) z 18 lipca 2025 r., w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy: Decyzją z [...] lipca 2025 r. Wójt Gminy S. B. zatwierdził podział nieruchomości położonej w miejscowości K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], o pow. 2,4482, stanowiącej własność K. M. i H. M.-M., na 11 działek. Decyzja została doręczona pełnomocnikowi właścicieli nieruchomości w dniu 10 lipca 2025 r. W dniu 10 lipca 2025 r. do organu I instancji wpłynął wniosek skarżącej o wznowienie postępowania administracyjnego w ww. sprawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Uzasadniając wniosek skarżąca stwierdziła, że bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu, pomimo że jako właścicielka działki sąsiedniej ma w postępowaniu w sprawie podziału istotny interes prawny. Postanowieniem z 18 lipca 2025 r. Wójt "odrzucił wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie podziału działki nr [...]", zakończonego decyzją z 9 lipca 2025 r., stwierdzając w uzasadnieniu, że skarżąca nie jest stroną postępowania w sprawie podziału nieruchomości. Wójt wskazał przy tym na wydane przez siebie postanowienie z 9 lipca 2025 r. o odmowie uznania skarżącej za stronę postępowania w sprawie podziału ww. nieruchomości. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca zarzuciła rażące naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako: k.p.a.), podnosząc, że w wyniku wydania decyzji z [...] lipca 2025 r. wydzielono 10 nowych działek [w rzeczywistości wydzielono 11 działek], z których 5 graniczy bezpośrednio z jej nieruchomością (działka nr [...]). Czynność podziału została dokonana bez udziału skarżącej i bez zawiadomienia jej jako strony. Skarżąca zarzuciła, że organ wykazuje brak bezstronności i uprzywilejowuje jedną stronę postępowania, pomija spór graniczy dotyczący podzielonej działki, a także toczące się postępowanie przed sądem administracyjnym (w sprawie warunków zabudowy dla działki nr [...]), ignoruje fakt, że pomimo zgłoszenia stosownego wniosku, nie zostały zmienione w ewidencji gruntów dane adresowe skarżącej. Podniosła także, że nie udostępniono jej "operatu technicznego z czynności wznowienia granic". Po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z [...] sierpnia 2025 r. Kolegium utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium w pierwszej kolejności podkreśliło, że wniosek o wznowienie dotyczył postępowania, które nie zakończone zostało ostateczną decyzją administracyjną. Była to przesłanka uniemożliwiająca wznowienie postępowania. W dalszych wywodach Kolegium wytknęło organowi I instancji, że art. 149 § 3 k.p.a. nie przewiduje "odrzucenia wniosku" o wznowienie postępowania, lecz wskazuje na postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Tym niemniej, w ocenie Kolegium, pomimo użycia wadliwego sformułowania Wójt wskazał prawidłową podstawę prawną, a odmowa wznowienia postępowania była uzasadniona. Powołując się na poglądy wyrażane w orzecznictwie i doktrynie, Kolegium wywiodło, że interes prawny w postępowaniu o zatwierdzenie podziału nieruchomości ma podmiot, który wykaże prawa rzeczowe do gruntu, a więc właściciel, współwłaściciel czy użytkownik wieczysty. Stronami postępowania podziałowego nie są właściciele nieruchomości sąsiednich. Skarżąca wskazała jedynie na interes faktyczny w sprawie, nie uzasadniła interesu prawnego. Kolegium wskazało także, że kwestie przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami stron mogą być rozstrzygnięte w odrębnym postępowaniu rozgraniczeniowym. Z kolei wskazane przez stronę postępowanie przed sądem administracyjnym dotyczy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji na działce nr [...] i nie ma wpływu na niniejsze postępowanie. W skardze do sądu administracyjnego na postanowienie Kolegium A. K. zarzuciła naruszenie: (1) art. 28 k.p.a., poprzez błędne pozbawienie skarżącej statusu strony postępowania, pomimo te podział działki nr [...] ingeruje bezpośrednio w jej prawa jako właścicielki działki sąsiedniej nr [...]; (2) art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a, poprzez bezpodstawne uznanie, te brak było podstaw do wznowienia postępowania, mimo iż skarżąca została pominięta w sprawie i nie brała w niej udziału bez własnej winy, a doręczenia kierowano na nieaktualny adres; (3) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego i pominięcie istotnych dowodów, w tym wniosków skarżącej o zmianę adresu i skarg potwierdzających uchybienia organu; (4) art. 8 k.p.a., poprzez tendencyjne i jednostronne działanie organu, który faktycznie reprezentował interes właściciela dziatki nr [...] zamiast zachować bezstronność. Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie postanowień wydanych przez organy obydwu instancji oraz o zasądzenie od Kolegium na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Ponadto wniosła o zobowiązanie Wójta do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją o podziale działki nr [...] oraz do przeprowadzenia niezwłocznego wznowienia granic działki nr [...] z działką nr [...], w trybie przewidzianym przepisami prawa geodezyjnego, a także o zobowiązanie Wójta do powołania niezależnego geodety do przeprowadzenia wznowienia granic działki nr [...] z działką nr [...], w sposób zapewniający pełną obiektywność czynności geodezyjnych, w związku z istniejącym sporem dotyczącym przebiegu granicy oraz dotychczasowymi działaniami prowadzącymi do naruszenia praw skarżącej. Skarżąca zażądała także dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu jako strony, z uwagi na oczywisty interes prawny wynikający z bezpośredniego sąsiedztwa działki nr [...], której jest właścicielką. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako: p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga podlegała oddaleniu, gdyż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy organy administracji prawidłowo zastosowały art. 149 § 3 k.p.a. i odmówiły wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną (aktualnie) decyzją z 9 lipca 2025 r. Wójta Gminy S. B., zatwierdzającą podział nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...], położoną w miejscowości K.. Nieruchomość stanowi własność K. M. i H. M.-M.. Skarżąca nie ma żadnego tytułu prawnego do nieruchomości będącej przedmiotem podziału. Jest właścicielką działki sąsiadującej o nr ew. [...], z tego tytułu wywodzi, że powinna być stroną postępowania w sprawie podziału działki nr [...], a jej pominięcie w tym postępowaniu, stanowi o wadzie kwalifikowanej, dającej podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Sąd podziela stanowisko organów, że skarżąca nie miała interesu prawnego w sprawie podziału działki nr [...], nie była stroną tego postępowania, a zatem nie była uprawniona do żądania wznowienia postępowania zakończonego decyzją z [...] lipca 2025 r. W orzecznictwie i doktrynie zdecydowanie dominuje pogląd, że stronami postępowania podziałowego nie są właściciele nieruchomości sąsiednich. Podział ewidencyjny w żaden bowiem sposób nie oddziałuje na wykonywanie prawa własności do nieruchomości sąsiedniej. Podział geodezyjny polega jedynie na innym niż dotychczas ukształtowaniu ewidencyjnym działek gruntu wchodzących w skład nieruchomości, a w szczególności na ukształtowaniu w nowy sposób wewnętrznych linii granicznych działki lub działek gruntu wchodzących w skład nieruchomości oraz ich numeracji. W wyniku zatwierdzenia takiego podziału powstaje wyłącznie nowa informacja ewidencyjna o dzielonej nieruchomości, przez co podział ten w żaden sposób nie kształtuje sfery wykonywania praw przysługujących do nieruchomości sąsiednich. Zasadą jest, że osoba nieposiadająca żadnego tytułu prawnego do będącej przedmiotem podziału nieruchomości nie ma interesu prawnego do występowania w tym postępowaniu w charakterze strony, co dotyczy zarówno postępowania zwykłego jak i postępowań nadzwyczajnych, w tym trybu wznowieniowego. Oczywiście nie można jednocześnie niejako z automatu negować prawa podmiotu usiłującego zainicjować postępowanie nadzwyczajne w sprawie o podział nieruchomości tylko z tego powodu, że podmiot ten nie był stroną w postępowaniu zwykłym ani nie miał wówczas żadnego prawa do dzielonej nieruchomości. Kręgu stron postępowania nadzwyczajnego nie określa ani nie determinuje krąg stron postępowania zwykłego. Dla ustalenia interesu prawnego takiego podmiotu niezbędne jest wyjaśnienie, czy rzeczywiście decyzja skutkuje ograniczeniem jego praw lub generuje po jego stronie nowe obowiązki. W każdym jednak przypadku wskazać należy, że o interesie prawnym w sprawie dotyczącej podziału nieruchomości, czy to w postępowaniu zwykłym czy też nadzwyczajnym, nie mogą stanowić zdarzenia przyszłe i niepewne. Tego rodzaju zdarzenia mogą stanowić o interesie faktycznym określonego podmiotu, który nie daje jednak uprawnień strony w postępowaniu (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2024 r., I OSK 215/21, trafnie przywoływany w uzasadnieniu decyzji Kolegium, a także cytowane w tym orzeczeniu poglądy doktryny). Oczywiście, powyższa zasada nie może być traktowana w sposób bezrefleksyjny, nie można z niej wywodzić, że w żadnych okolicznościach właściciel nieruchomości sąsiadującej nie może być stroną postępowania podziałowego. Orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że brak tytułu prawnorzeczowego do działki podlegającej podziałowi, nie wyłącza możliwości uznania właściciela działki sąsiedniej za stronę postępowania podziałowego gdy w jego wyniku utracić on może posiadany dostęp do drogi publicznej (por. wyrok NSA z 14 października 2009 r., I OSK 91/09; wyrok WSA w Opolu z 3 grudnia 2013 r., II SA/Op 450/13). Taka sytuacja nie występuje w rozpoznawanej sprawie. Z załączonych akt administracyjnych postępowania podziałowego (mapa ze wstępnym projektem podziału, k. 36 akt adm.) wynika w sposób jednoznaczny, że działka nr [...], będąca własnością skarżącej, ma całkowicie odrębny dostęp do drogi publicznej i podział działki nr [...] na 11 nowych działek w żaden sposób nie wpłynie na tą kwestie komunikacyjną działki skarżącej. Całkowicie nietrafne są argumenty skarżącej, które próbuje wywodzić swój interes prawny z przyszłych planów inwestycyjnych właścicieli wydzielonych z działki nr [...] nowych działek. Potencjalna przyszła zabudowa wydzielonych działek w żaden sposób nie wpływa na interes prawny skarżącej w postępowaniu podziałowym. Postępowanie podziałowe i potencjalne przyszłe postępowania w sprawie warunków zabudowę, a następnie pozwoleń na budowę stanowią całkowicie odmienne przedmiotowo sprawy administracyjne, a krąg stron postępowania jest ustalany całkowicie odrębnie w każdej takiej sprawie. W przypadku sprawy o ustalenie warunków zabudowy krąg stron postępowania ustala się w oparciu o przepisów ogólny, tj. art. 28 k.p.a. W przypadku spraw dotyczących pozwoleń na budowę, krąg stron postępowania wyznaczają przepisy szczególne – art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r., poz. 418, ze zm.; zgodnie z tymi regulacjami, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu; pod pojęciem obszaru oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu). W związku z tym, podnoszony przez skarżącą fakt, że w wyniku podziału jej działka graniczy nie z jedną działką (nr [...]), ale z pięcioma nowymi działkami, które w przyszłości mogą być zabudowane, nie ma żadnego znaczenia dla kwestii interesu prawnego skarżącej w postępowaniu podziałowym. To, czy skarżąca będzie w przyszłości stroną ewentualnych postępowań w sprawie warunków zabudowy czy pozwoleń na budowę będzie rozstrzygane w ramach tych potencjalnych, przyszłych postępowań i nie ma żadnego wpływu na ocenę interesu prawnego skarżącej w postępowaniu podziałowym. Takiego interesu skarżąca w postępowaniu podziałowym w sposób oczywisty nie ma. Nota bene, obydwu stronom sporu znany jest fakt, że w odniesieniu do niektórych działek wydzielonych w wyniku podziału zostały już wydane decyzje o warunkach zabudowy, w sprawach tych skarżąca była stroną postępowania, jedna z tych decyzji była przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, na skutek skargi wniesionej przez skarżącą. Wyrokiem z 23 września 2025 r. (sygn. II SA/Lu 295/25; aktualnie jeszcze nieprawomocnym), sąd uchylił decyzję Kolegium oraz decyzję Wójta z 29 stycznia 2025 r. w przedmiocie warunków zabudowy. Okoliczności te dobitnie potwierdzają, że wbrew argumentom skargi, skarżąca ma zapewnioną ochronę swoich interesów w sprawach dotyczących przyszłych inwestycji budowlanych na działkach powstałych w wyniku podziału. Interesu prawnego skarżącej nie da się również wywieść z podnoszonych w skardze kwestii "wznowienia granic" działki nr [...] z działką nr [...]. Skarżąca w żaden sposób nie wykazała, aby toczyło się jakiekolwiek postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące przebiegu granicy między ww. działkami. Ustalenie przebiegu granic działki nr [...], wyłącznie na potrzeby podziału tej działki, nastąpiło na podstawie opracowania uprawnionego geodety – protokołu przyjęcia granic nieruchomości z 25 maja 2025 r. (k. 32-33 akt adm. sprawy dotyczącej podziału nieruchomości). Jeżeli kiedykolwiek w przyszłości rzeczywiście zostanie ujawniony problem przebiegu wschodniej granicy działki nr [...], to podział działki nr [...] w żaden sposób nie wpływa na potencjalne przyszłe postępowanie rozgraniczeniowe, czy inne postępowania dotyczące przebiegu granicy. Będzie to przedmiotem całkowicie odrębnej sprawy administracyjnej, której stronami będą właściciele tych nieruchomości, co do których zaistnieje wątpliwość w zakresie rzeczywistego przebiegu granicy. Z tych samych względów kwestia braku aktualizacji danych adresowych skarżącej w ewidencji gruntów i budynków pozostaje całkowicie bez znaczenia dla oceny interesu prawnego skarżącej w postępowaniu podziałowym, dotyczącym niebędącej jej własnością działki nr [...]. Z powyższych rozważań płynie konkluzja, że skarżąca w oczywisty sposób nie miała interesu prawnego w sprawie administracyjnej dotyczącej podziału działki nr [...], a zatem w oczywisty sposób nie była stroną tego postępowania. Do rozważenia pozostaje kwestia poprawności formalnej (procesowej) postanowień organów, które odmówiły wznowienia postępowania z przyczyny podmiotowej (art. 149 § 3 k.p.a.). Należy w tym kontekście przypomnieć, że zgodnie z art. 147 k.p.a., wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 145a-145b następuje tylko na żądanie strony. Zgodnie z utrwalonymi poglądami doktryny i orzecznictwa, w postępowaniu wznowieniowym należy wyodrębnić pewne fazy tego postępowania, w tym fazę wstępną, w ramach której dokonuje się wyłącznie formalnego badania dopuszczalności wznowienia postępowania i która kończy się wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania albo postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 i 3 k.p.a.). To drugie postanowienie otwiera drogę do drugiej, zasadniczej fazy postępowania wznowieniowego, w ramach której dokonuje się w pierwszej kolejności weryfikacji, czy ostateczna decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną, mogącą stanowić podstawę wznowienia postępowania. W przypadku stwierdzenia takiej wady, druga faza wznowionego postępowania obejmuje również ponowne rozpoznania sprawy co do istoty (art. 149 § 2 k.p.a.). Trzecia faza wznowionego postępowania to wydanie rozstrzygnięcia, którego treść wyznacza art. 151 k.p.a. W ramach fazy wstępnej, badania dopuszczalności wznowienia, organ zobowiązany jest również do weryfikacji przesłanek podmiotowych dopuszczalności wznowienia, a zatem do zbadania, czy żądanie zostało zgłoszone przez stronę postępowania (w rozumieniu art. 28 k.p.a., a zatem osobę, której interesu prawnego dotyczy postępowanie). W orzecznictwie zwraca się jednak uwagę, że w przypadku żądania wznowienia postępowania opartego na zarzucie pominięcia strony postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), sytuacja jest o tyle specyficzna, że ustalenie istnienia podmiotowej przesłanki wznowienia postępowania łączy się z badaniem samej podstawy wznowienia, co z reguły musi nastąpić po wznowieniu postępowania, w ramach postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 21 sierpnia 2024 r., II OSK 442/23). Z drugiej jednakże strony, w orzecznictwie wskazuje się, że odmowa wszczęcia postępowania wznowieniowego z tego powodu, że wnioskodawcy nie przysługuje status strony postępowania może nastąpić wówczas, gdy brak przymiotu strony jest oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 318/22). Z powyższych poglądów wynika teza, że właściwe rozstrzygnięcie procesowe zależy od tego, czy ustalenie braku legitymacji procesowej (braku interesu prawnego) po stronie podmiotu zgłaszającego żądanie wznowienia postępowania jest oczywiste, czy też wymaga jednak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. W pierwszym przypadku prawidłową formą załatwienia takiego żądania jest odmowa wznowienia postępowania, już w fazie wstępnej (art. 149 § 3 k.p.a.). W drugim przypadku, ocena może być formułowana dopiero w fazie zasadniczej, po wznowieniu postępowania (ar. 149 § 2 k.p.a.), a negatywna dla żądającego konkluzja (stwierdzenie braku interesu prawnego) prowadzić powinna do wydania decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy – skoro brak interesu prawnego skarżącej w postępowaniu dotyczącym podziału działki nr [...] był jednoznaczny i oczywisty, właściwą formą załatwienia jej żądania, opartego na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. było postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). W pełni trafnie Kolegium wytknęło organowi I instancji zastosowanie w rozbryzgnięciu postanowienia z 18 lipca 2025 r. nieprawidłowej formuły, nieznanej w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego – "odrzucenia wniosku o wznowienie postępowania". Kolegium ma przy tym rację, że pomimo użycia wadliwego sformułowania, organ I instancji zastosował prawidłową podstawę prawną. Uchylanie postanowienia Wójta tylko w celu zmiany formuły rozstrzygnięcia na prawidłową byłoby całkowicie niecelowe, w żaden sposób nie zmieniałoby sytuacji prawnej skarżącej, stanowiłoby jedynie wyraz źle pojmowanego "puryzmu procesowego", sprzecznego z ekonomiką postępowania. Należy jednocześnie zauważyć, że żądanie wznowienia postępowania zostało przez skarżącą zgłoszone w dacie, w której decyzja podziałowa z 9 lipca 2025 r. nie była jeszcze ostateczna (podanie skarżącej wpłynęło w tej samej dacie, w której nastąpiło doręczenie decyzji pełnomocnikowi stron postępowania, k. 12 akt adm. w sprawie podziału). Z treści art. 145 § 1 k.p.a. w sposób jednoznaczny wynika, że wznowienie postępowania następuje w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Niezależnie od przyczyn przedmiotowych, wznowienie postępowania na żądanie zgłoszone w tej dacie byłoby niedopuszczalne również z przyczyn przedmiotowych. Konkludując powyższe rozważania – w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania było w pełni prawidłowe, a zarzuty skargi są niezasadne. Z tych względów, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.