II SA/Lu 632/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Specjalista Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy oddala skargę. W dniu [...] czerwca 2016 r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarga P. Ś. na uchwałę Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] marca 2013 r. zmieniającą § 9 uchwały Nr [...] w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy S. wraz z jej załącznikiem "Regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy S." , zwanej dalej "Regulaminem". Prokurator domaga się stwierdzenia nieważności tego przepisu regulaminu, zarzucając istotne naruszenie art. 4 ust.2 pkt 8 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (aktualny tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 250) w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP, a także w zw. z § 135 (w zw. z § 143) rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (aktualny tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz.283) poprzez zobowiązanie na podstawie § 9 ust. 1 Regulaminu właścicieli nieruchomości do przeprowadzania deratyzacji - co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. Prokurator wskazał, że podstawą prawną (delegację ustawową) do podjęcia uchwały w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, będący aktem prawa miejscowego jest przepis art. 4 ust. 1 ustawy, który w ust. 2 stanowi, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku dotyczące ściśle wymienionych w tym przepisie kwestii. Skarżący zarzucił ponadto zaskarżonej uchwale, że obowiązek właścicieli nieruchomości do przeprowadzania niezwłocznej deratyzacji w przypadku wystąpienia populacji gryzoni, stwarzającej zagrożenie sanitarne, stanowi – zdaniem Prokuratora – istotne naruszenie prawa, gdyż art. 4 ust. 2 ustawy pozwala gminie jedynie na wyznaczenie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia, a nie podmiotów zobowiązanych do jej wykonania. Z powyższych względów, zdaniem Prokuratora P. Ś., zaskarżony przepis Regulaminu jest sprzeczny z prawem. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy uznała zarzuty skargi za uzasadnione w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, podnosząc, że zaskarżona uchwała utraci moc najpóźniej z dniem [...] sierpnia 2016 r. na podstawie art. 11 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 87). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest niezasadna. Stosownie do art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej powoływana jako "P.p.s.a.") sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Należy zatem odwołać się do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594, dalej powoływana jako "u.s.g."), gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i ten przepis nie definiuje obu rodzajów naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Rozpatrując skargę stwierdzić należy, że zarzuty P. Ś. nie są zasadne. Zgodnie z 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (aktualny tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 250, dalej powoływanej jako "u.c.p.g."), rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej Regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego (ust. 1). Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony) 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania (ust. 2). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 kwietnia 2010r., II OSK 170/10 "regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy musi regulować szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku dotyczące kwestii wymienionych w art. 4 ust. 2 pkt 1-8 ustawy z 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach". Stanowisko takie podzielają inne sądy administracyjne. Przedstawione w art. 4 u.c.p.g. wyliczenie elementów uchwały w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 powyższej ustawy. Jednocześnie przepis ten zawiera obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 października 2013r., IV SA/Po 507/13). Katalog zasad (zawarty w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach), jakie winien określać uchwalony przez radę gminy regulamin, jest katalogiem zamkniętym, a wszystkie wymienione w nim zasady muszą się znaleźć w regulaminie (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 kwietnia 2010r., II SA/Gl 371/10, zob. także wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 października 2014 r., II SA/Gl 418/14; wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 listopada 2015 r., II SA/Łd 692/15; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 21 grudnia 2010 r., II SA/Bd 1299/10, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 czerwca 2010 r., II SA/Gd 212/10). Odnosząc się natomiast do zarzutu zawartego w skardze stwierdzić należy, że zakwestionowany przez Prokuratora przepis Regulaminu nie narusza prawa w sposób istotny. Istotne naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Zalicza się do nich między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Z kolei za nieistotne naruszenia prawa uznaje się naruszenia drobne, niedotyczące istoty zagadnienia, a zatem będą to takie naruszenia prawa jak błąd lub nieścisłość prawna niemająca wpływu na materialną treść uchwały. (zob. np. cyt. wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 384/15; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 października 2015r., I SA/Gl 949/15). Zakwestionowany w skardze przepis Regulaminu stanowi wyłącznie uzupełnienie przepisów ustawy, co mieści się w granicach upoważnienia ustawowego dla rady gminy, wynikającego z art. 3 i art. 4 ust. 1 ustawy. Dopuszczalność takich uzupełnień w akcie prawa miejscowego wynika z art. 94 Konstytucji RP, gdyż regulacje takich aktów nie są wydawane w celu wykonania ustawy, tak jak rozporządzenie w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP (wyrok NSA z dnia 8 listopada 202 r. sygn. akt II OSK 2012/12 oraz z dnia 7 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 170/10, CBOSA). Przepisy prawa miejscowego stanowią więc dopełnienie przepisów rangi ustawowej. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że nie można uznać przepisu § 9 Regulaminu za naruszający prawo w sposób istotny. Stanowi on, że "w przypadku wystąpienia populacji gryzoni, stwarzającej zagrożenie sanitarne, właściciele nieruchomości zobowiązani są do przeprowadzenia deratyzacji niezwłocznie". Przepis ten stanowi realizację upoważnienia rady gminy zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy do "wyznaczenia obszarów obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania". Obowiązek deratyzacji spoczywa na właścicielach nieruchomości – wynika to wprost z art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 947 ze zm.). Zarzut Prokuratora dotyczący przekroczenia przez Radę Gminy w kwestionowanym § 9 Regulaminu delegacji ustawowej poprzez "określenie podmiotów" – właścicieli nieruchomości zobowiązanych do niezwłocznej deratyzacji nie jest zasadny. Wskazany wyżej przepis zaskarżonej uchwały nie narusza przepisów prawa w sposób istotny, bowiem uchybienia, których popełnienie zarzuca strona skarżąca nie prowadzą do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Zdaniem Sądu w sprawie niniejszej uchwalenie zmian w regulaminie ( uchwale Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] lutego 2013 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy S. wraz z jej załącznikiem "Regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy S.") nie nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, które ma miejsce wówczas, gdy organ reguluje takie kwestie, których regulować mu nie wolno. Ponadto nawet gdyby przyjąć trafność poglądu Prokuratora co do naruszenia zasad techniki prawodawczej, to wskazać należy, że mają one rangę rozporządzenia, a więc również aktu prawnego wydawanego, tak jak zaskarżona uchwała, na podstawie upoważnienia ustawowego. Natomiast samodzielność gminy podlega ochronie prawnej i jej ewentualne ograniczenia mogą wynikać wyłącznie z przepisów rangi ustawowej. Zasady techniki prawodawczej nie będąc ustawą, a jedynie rozporządzeniem, nie mogą ograniczać gminy w stanowieniu norm prawnych. A w konkretnym przypadku naruszenie zasad techniki prawodawczej nie może skutkować stwierdzeniem nieważności § 9 Regulaminu. Ponadto należy zwrócić uwagę, że regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie pełni nie tylko rolę aktu prawa miejscowego o charakterze powszechnie obowiązującym, ale również rolę informacyjną. Adresat normy prawnej nie musi dla rekonstruowania swojego obowiązku korzystać z innych aktów prawnych i dlatego w jednym akcie prawnym – regulaminie – zawarte są wszystkie kwestie niezbędne do ustalenia zakresu obowiązków takiego adresata normy prawnej. Z tych względów na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.