II SA/Lu 635/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca),, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Starszy asystent sędziego Anna Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 lutego 2013 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Lasów Państwowych Nadleśnictwa na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...]/2012, Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. Spółce Akcyjnej z siedzibą w K. pozwolenia na budowę wysokosprawnej instalacji do wytwarzania i zagospodarowania biogazu (doświadczalny prototyp Małej Elektrociepłowni Biogazowej MEB o mocy 232 kWe) przewidzianej do realizacji w Z., na terenie działek nr 223, 224/1 i 224/2. W uzasadnieniu organ podał, że wnioskiem z dnia 7 lutego 2012 r. A. S.A. wystąpiła o wydanie pozwolenia na budowę wyżej wymienionego zamierzenia celem zrealizowania fazy badawczej przedsięwzięcia, składając wymagane dokumenty, po których sprawdzeniu organ nie stwierdził naruszenia prawa. Organ wskazał, że projekt budowlany jest kompletny i spełnia warunki określone w ostatecznej decyzji Burmistrza Z. z dnia 20 maja 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. W toku prowadzonego postępowania, korzystając z prawa strony, Nadleśnictwo Z. wniosło o skorygowanie lokalizacji budynków inwestycji zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Powyższa uwaga została uwzględniona, skutkiem czego inwestor dokonał korekty lokalizacji budynków wchodzących w skład przedsięwzięcia na odległość zgodną z przepisami ww. rozporządzenia. W tych warunkach udzielono pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Skarb Państwa - Lasy Państwowe Nadleśnictwo Z., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Kwestionowanej decyzji odwołujący zarzucił: - naruszenie art. 8 i art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia, w której nie wskazano podstaw faktycznych i prawnych decyzji; - naruszenie art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie odwołującemu prawa wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji; - naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niezebranie całości materiału dowodowego i błędną jego ocenę, w szczególności nieuwzględnienie słusznego interesu odwołującego oraz mieszkańców Zwierzyńca; - naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z przepisami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie poprzez dokonanie wadliwych ustaleń w zakresie warunków technicznych inwestycji. Motywując w dalszej części zasadność złożenia odwołania skarżący wskazał, że planowana inwestycja pociąga za sobą negatywne konsekwencje w postaci oddziaływania na siedliska ludzkie poprzez emisję hałasu, spalin, nieprzyjemnych zapachów oraz ewentualne zagrożenia wynikające z możliwości awarii, a tym samym wpłynie negatywnie na standard życia mieszkańców Zwierzyńca, czego ponad przeciętną miarę czynić nie wolno. Decyzją z dnia [..] maja 2012 r. Wojewoda utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, wskazując, iż jest ona zgodna z przepisami prawa. W szczególności organ podniósł, że planowana inwestycja zgodna jest z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Z., który teren objęty inwestycją określa jako teren urządzeń kanalizacyjnych. Ponadto inwestycja ta zgodna jest z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, która jest wiążąca dla organu wydającego zgodę na realizację inwestycji budowlanej. Organ dodał również, że uwzględnienie uwag strony odwołującej w sprawie lokalizacji obiektów spowodowało, że ich nowa lokalizacja zgodna jest z § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz § 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie. W ocenie Wojewody także projekt budowlany jest kompletny, a projekt zagospodarowania terenu zaopiniowany bez uwag przez właściwe podmioty. Odnośnie zaś zarzutów odwołania organ wskazał, że są one bezpodstawne. Odwołujący został zawiadomiony o wszczęciu postępowania i miał możliwość zapoznania się z aktami sprawy i wniesienia zastrzeżeń, z którego to prawa skorzystał. Uzasadnienie decyzji także odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Również materiał dowodowy został zgromadzony w wystarczającym zakresie i oceniony prawidłowo. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożył Skarb Państwa - Lasy Państwowe Nadleśnictwo Z., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: - art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że inwestor w dacie składania wniosku (7 luty 2012 r.) legitymował się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podczas gdy umowa uprawniająca do takiego działania została zawarta dopiero w dniu 23 marca 2012 r.; - art. 10 w zw. z art. 43 k.p.a. poprzez nie zapewnienie stronie – E. S. prawa czynnego udziału w postępowaniu z uwagi na fakt, że decyzja organu pierwszej instancji została doręczona dorosłemu domownikowi bez zaznaczenia, iż zobowiązał się on do jej oddania adresatowi; - art. 36 p.p.s.a. polegające na błędnym przyjęciu, że udzielone przez inwestora upoważnienie dla A. K. uprawniało go do dokonywania wszelkich czynności objętych niniejszym postępowaniem, w sytuacji gdy jego bardzo ogólnikowa treść nie pozwala na ustalenie jego zakresu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji. Postanowieniem z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 635/12, Sąd zawiesił postępowanie sądowe do czasu zakończenia zawisłej przed Sądem sprawy (sygn. akt II SA/Lu 493/12) dotyczącej kontroli postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z., w oparciu o którego zapisy wydano zaskarżoną decyzję. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależało bowiem również od wyniku wskazanego postępowania. Wyrokiem z dnia 23 października 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 493/12 tutejszy Sąd oddalił skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Zwierzyńcu z dnia 29 grudnia 2011 r. nr XXII/154/11 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Orzeczenie to stało się prawomocne z dniem 28 grudnia 2012 r. Skutkiem powyższego tut. Sąd postanowieniem z dnia 9 stycznia 2013 r. podjął zawieszone postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpoznając skargę zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje zatem tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej p.p.s.a.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona. Przedmiotem niniejszego postępowania jest rozstrzygnięcie o zgodności z prawem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę wysokosprawnej instalacji do wytwarzania i zagospodarowania biogazu (doświadczalny prototyp Małej Elektrociepłowni Biogazowej MEB o mocy 232 kWe). Zakres obowiązków organu administracji architektoniczno-budowlanej w zakresie postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę określa art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.), zwanej w dalszej części uzasadnienia "Prawem budowlanym". Powoływany przepis kolejno wymienia jakie czynności musi podjąć organ celem kompleksowego sprawdzenia projektu budowlanego. Po pierwsze działania organu sprowadzają się do oceny zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Następnie organ sprawdza zgodność zagospodarowania działki z przepisami w szczególności techniczno-budowlanymi, kompletność projektu, wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz czy projekt ten został sporządzony przez osobę posiadającą właściwe (w rozumieniu przepisów rozdziału 2 ustawy) uprawnienia budowlane. Jak wynika z akt sprawy organy rozstrzygające wnikliwie i rzetelnie sprawdziły przedstawione mu dokumenty czyniąc zadość powyższym regulacjom. Zgodnie natomiast z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego organ właściwy do udzielania pozwolenia na budowę zobowiązany jest do wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa tj. art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, a ma obowiązek odmówić udzielenia pozwolenia wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej. W ocenie Sądu organ właściwie ocenił, że projekt budowlany spełnia wszystkie wymagane prawem warunki, w związku z czym nie mógł odmówić wydania decyzji pozytywnej. Odnosząc się do zarzutów skargi w kolejności ich przywołania przez stronę skarżącą należy wskazać, że żaden z nich nie jest zasadny. Po pierwsze nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego polegający na nieposiadaniu przez inwestora w dacie składania wniosku prawa do dysponowania przeznaczonym pod inwestycję gruntem na cele budowlane. Zgodnie z tym przepisem pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie takie składa inwestor. W sytuacji gdy jest nim osoba fizyczna czynność ta - ze względu na wskazany rygor - musi być dokonana przez niego osobiście. Natomiast w sytuacji gdy jest nim osoba prawna bądź jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej czynność ta może być dokonana również przez pełnomocnika osoby prawnej bądź jednostki organizacyjnej. Samo zaś prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może wynikać ze stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienie do wykonywania robót budowlanych (art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego). Niewątpliwie źródłem tego prawa jest także umowa dzierżawy. Przyjmując zatem, że oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane jest jednym z dowodów w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, zresztą warunkującym wydanie tego pozwolenia, podlega ono jak każdy dowód ocenie organu orzekającego, z tym jednak wyjątkiem, że organ co do zasady związany jest oświadczeniem wnioskodawcy i może go nie uwzględnić tylko wówczas, gdy z zebranych w sprawie dowodów wynika bezspornie, że wnioskodawcy w rzeczywistości nie przysługuje prawo, na które on się powołuje. Sytuacja taka nie miała jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie, na co wskazuje sama strona skarżąca. Jakkolwiek można by przyjąć za skarżącym, iż inwestor w dacie składania wniosku i przedmiotowego oświadczenia nie legitymował się omawianym prawem, to już z całą pewnością w dacie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji prawo to posiadał. W tym miejscu należy podkreślić, iż zgodnie z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 6 k.p.a., organy administracyjne orzekają według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydawania przez nie decyzji. Ten zaś, istniejący w sprawie w tej dacie nie nasuwa żadnych wątpliwości co do posiadania przez inwestora praw do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane. Również z istoty kontroli sądowej wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. W zakresie omawianego oświadczenia nie można również przyjąć, iż zostało ono złożone przez podmiot nie mający do tego właściwego umocowania. Pomijając kwestię zupełnie nietrafnie postawionego w tym zakresie zarzutu naruszenia art. 36 p.p.s.a., której to przepisy w ogóle nie mają zastosowania w postępowaniu prowadzonym przed organami administracji publicznej, wskazać należy, iż zdaniem Sądu dokument, na który powołuje się pełnomocnik inwestora – A. K. z dnia 5 marca 2012 r. nazwany "upoważnienie" uprawniał go do występowania w imieniu inwestora, zarówno w zakresie złożenia oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, jak i samego wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, a także zastępowania go w toku całego postępowania administracyjnego dotyczącego spornej sprawy. Nie ma przy tym żadnego znaczenia, iż dokument, na który powołuje się pełnomocnik inwestora nazwany został "upoważnienie" zamiast pełnomocnictwo. Z treści tego dokumentu jednoznacznie bowiem można odczytać intencję mocodawcy co do zakresu udzielonego umocowania. Dokonując wykładni tego typu oświadczenia woli należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel oświadczenia, aniżeli opierać się na nazwie tego oświadczenia, co zdaje się forsować strona skarżąca. Kolejną kwestią podniesioną przez skarżącego był zarzut naruszenia art. 10 w zw. z art. 43 k.p.a. polegający na niezapewnieniu stronie postępowania – E. S. prawa czynnego udziału w toku postępowania. Również ten zarzut pozbawiony jest podstaw prawnych, a to głównie z tego względu, iż tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu - co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również Sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Wyjaśnić należy, iż przesłanka, wznowieniowa polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) wiąże się ściśle z art. 147 k.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone. Powyższe stanowisko prezentowane było już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, które w ostatnim okresie ugruntowało się (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego wyroki: z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. I OSK 911/05; z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. II OSK 665/07; z dnia 22 grudnia 2008r. sygn. akt II OSK 1109/07; z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. II OSK 51/08; z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 832/08, , z dnia 26 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 51/08 , z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 796/09 ) i skład orzekający w niniejszej sprawie je podziela. Zasadą bowiem jest, że prawami procesowymi rozporządza strona. Dlatego też, jeżeli strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu administracyjnym nie wniesie skargi, nie można wbrew jej stanowisku uznać, że zaistniała w sprawie okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i w związku z tym uchylić zaskarżoną decyzję z tej przyczyny wskazanej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Ubocznie wskazać przy tym należy, że prawa wskazanej strony do brania udziału w toku postępowania zostały naruszone wyłącznie w toku postępowania przed organem pierwszej instancji. W toku postępowania przed organem odwoławczym strona ta miała już bowiem zapewnione pełne prawo udziału w postępowaniu, lecz mimo to nie wniosła skargi ani w inny sposób nie podnosiła omawianego zarzutu. Również w toku postępowania przed sądem E. S. nie podnosiła kwestii naruszenia przez organ jej prawa do brania udziału we wszystkich stadiach postępowania administracyjnego. W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, gdyż zarówno argumenty strony skarżącej, jak i analiza akt sprawy nie ujawniły wad tego rodzaju, że mogłyby one mieć wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Wydając zaskarżoną decyzję, organy administracji publicznej, działając na podstawie przepisów prawa, prawidłowo ustaliły stan faktyczny w oparciu o zebrany materiał dowodowy, a wnioski, które wyprowadziły z zebranego w sprawie materiału dowodowego są prawidłowe. Podsumowując, kontrolowana decyzja stanowi konsekwencję właściwego zastosowania obowiązujących przepisów prawa. Z tych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., należało oddalić skargę jako niezasadną. W takiej zaś sytuacji zgodnie z treścią art. 200 i 209 p.p.s.a. brak było też podstaw do orzekania w przedmiocie wniosku strony skarżącej o zwrocie kosztów postępowania sądowego.