II SA/Lu 65/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha (sprawozdawca) Protokolant Referent Justyna Kłosowska-Pietrynko po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi M. S. i A. S. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 17 grudnia 2024 r. znak: IF-VII.7840.6.32.2024.RW w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty Włodawskiego z dnia 7 października 2024 r., nr 165/2024; II. zasądza od Wojewody Lubelskiego solidarnie na rzecz M. S. i A. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz A. S. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Wojewoda decyzją z dnia 17 grudnia 2024 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania A. S. i M. S. (dalej także jako "skarżący" lub "inwestorzy"), utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 7 października 2024 r., nr [...], znak: [...], w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania pozwolenia na budowę budynku warsztatowo-magazynowego. Rozstrzygnięcie powyższe zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 4 września 2024 r. do Starostwa Powiatowego we W. wpłynął wniosek inwestorów o udzielenia pozwolenia na budowę budynku warsztatowo - magazynowego zlokalizowanego na działce nr ewid.[...] we W.. Do wniosku inwestorzy dołączyli m.in. projekt zagospodarowania działki i projekt architektoniczno-budowlany w 3 egzemplarzach oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Pismem z dnia 24 września 2024 r. Starosta W. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w związku z powyższym wnioskiem. W reakcji na zawiadomienie K. J. (właścicielka działki nr ewid.[...] bezpośrednio sąsiadującej z działką inwestycyjną) złożyła pismo z dnia 1 października 2024 r., w którym wyraziła sprzeciw wobec planowanej inwestycji, zarzucając, że jest ona niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i negatywnie wpłynie na nieruchomości sąsiednie. W wyniku rozpatrzenia wniosku Starosta W. decyzją z dnia 7 października 2024 r., na podstawie art. 35 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725, aktualny t.j. – Dz. U. z 2025 r. poz. 418, dalej jako "Pr.bud."), odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej we W. z dnia 27 lutego 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta W. (Dz. Urz. Woj. Lubel. Nr 78, poz. 1382, dalej jako "plan miejscowy" lub "m.p.z.p."), teren przeznaczony pod inwestycję znajduje się w obszarze oznaczonym jednostką strukturalną D. 26 MN. Z ustaleń planu miejscowego wynika, że funkcją podstawową tego obszaru jest zabudowa jednorodzinna, zaś jako funkcję uzupełniającą przewidziano zabudowę usługową, z dopuszczeniem możliwości realizacji usług wbudowanych lub wolnostojących, jednak pod warunkiem, że przeznaczenie części terenu pod usługi lub zakłady rzemieślnicze nie zakłóci funkcji mieszkaniowych obszaru. Organ pierwszej instancji wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 84/12 analizował postanowienia ww. planu miejscowego w zakresie ograniczeń w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN). Sąd stwierdził, że: "z zapisów planu dotyczących omawianego terenu (MN) jednoznacznie wynika, iż funkcją wiodącą na przedmiotowym terenie jest funkcja mieszkaniowa na dodatek jednorodzinna, zaś usługi mają stanowić jedynie jej uzupełnienie. Chodzi zatem o takie usługi, które w żaden sposób nie wpłyną na standard zamieszkania okolicznych mieszkańców". W ocenie organu pierwszej instancji, zapis użyty w planie miejscowym, dopuszczający "przeznaczenie części terenu pod usługi lub zakłady rzemieślnicze nie zakłócające funkcji mieszkaniowych obszaru", wskazuje na konieczność uwzględnienia zasad wolności zagospodarowania w odniesieniu do terenu większego niż działka inwestora, obejmującego wszystkie działki znajdujące się w jednostce urbanistycznej oznaczonej w planie symbolem D. 26 MN. Na obszarze tym nie ma natomiast żadnego obiektu budowlanego, w którym wykonywane byłyby usługi warsztatowo-magazynowe. Działki położone w sąsiedztwie planowanej inwestycji są wąskie, a ich zabudowa potencjalnie wymaga zbliżenia do granicy. Budowa dużego budynku warsztatowo-magazynowego wzdłuż granicy niezbudowanych działek o przeznaczeniu mieszkalnym jednorodzinnym, spowoduje ograniczenia w zabudowie tych działek oraz uciążliwość ze względu na planowaną działalność usługową. Zdaniem Starosty, wielkość projektowanego warsztatu wskazuje na to, że działalność w nim prowadzona nie będzie się ograniczała tylko do samochodów osobowych, ale mogą być w nim obsługiwane również większe pojazdy, np. samochody ciężarowe. W związku z tym, że w planowanym warsztacie nie będą obsługiwane tylko pojazdy osobowe mieszkańców wskazanego terenu, nie będzie on pełnił funkcji służebnej dla danego obszaru. Ponadto planowany magazyn może spowodować większe natężenie ruchu dużych pojazdów, co będzie szczególnie uciążliwe dla mieszkańców tego terenu. W związku z powyższym, mając na uwadze postanowienia planu miejscowego oraz odwołujące się do nich orzecznictwo, a także uwagi właścicielki działki sąsiedniej, Starosta W. stwierdził, że planowana inwestycja w postaci budowy budynku warsztatowo-magazynowego nie może zostać zakwalifikowana jako usługa niezakłócająca funkcji mieszkaniowych obszaru, a co za tym idzie, jest niezgodna z m.p.z.p. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji inwestorzy wnieśli o jej uchylenie w całości i udzielenie pozwolenia na budowę. Zarzucili, że zaskarżona decyzja jest dla nich krzywdząca, ogranicza ich prawo władania własną nieruchomością i jest sprzeczna z planem miejscowym. Podnieśli, że planowany budynek warsztatowo-magazynowy będzie stanowił mały zakład rodzinny, gdzie będzie pracował ojciec z synem. Profil prowadzonej działalności warsztatowej polegał będzie na naprawie instalacji elektrycznych, co dodatkowo znacząco ograniczy jej uciążliwość. W ocenie skarżących, projektowany budynek warsztatowo-magazynowy nie zakłóci w jakikolwiek sposób funkcji mieszkaniowej terenu. Skarżący zaznaczyli, że w drugim etapie inwestycji sami planują wybudować budynek mieszkalny jednorodzinny na objętej wnioskiem działce. W piśmie z dnia 12 grudnia 2024 r. K. J. podtrzymała sprzeciw wobec projektowanej inwestycji podnosząc, że działalność w zakresie naprawy pojazdów będzie uciążliwa i spowoduje duże zanieczyszczenie środowiska, w tym zanieczyści wodę w zlokalizowanym w bliskim sąsiedztwie ujęciu wody pitnej dla Miasta W.. Rozpatrując odwołanie Wojewoda nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia i wskazaną na wstępie decyzją ostateczną z dnia 17 grudnia 2024 r. (zaskarżoną do Sądu), utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wojewoda wskazał, że z dokumentacji projektowej wynika, iż objęta zmierzeniem budowlanym działka nr [...] jest aktualnie niezabudowana, sąsiaduje od południa z niezabudowaną działką nr ewid.[...], od wschodu z drogą lokalną 99L (działka nr ewid.[...]), od północy z niezabudowaną działką nr ewid.[...], a od zachodu z zabudowanymi działkami nr ewid. [...] i [...]. Projekt obejmuje budynek parterowy o wymiarach 10,00 m x 35,14 m i wysokości 7,35 m, niepodpiwniczony, przeznaczony do użytkowania całorocznie, na stały pobyt 2 osób. Organ odwoławczy stwierdził, że kwestią zasadniczą, a zarazem sporną w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy przedmiotowe zamierzenie budowlane jest zgodne z ustaleniami m.p.z.p. Podkreślił, że zgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest jednym z podstawowych warunków zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, co wynika wprost z art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. Wojewoda ustalił, że działka inwestycyjna o numerze ewid. [...] położona jest częściowo w terenie oznaczonym na rysunku planu miejscowego symbolem RZ - łąki i pastwiska, zaś częściowo w terenie o symbolu D.26 MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, przy czym planowana inwestycja zlokalizowana została w terenie D.26 MN, o następujących ustaleniach (§ 11 ust. 4): zabudowa jednorodzinna, obowiązuje § 5 ust. 2 pkt 2 ustaleń ogólnych. W wyniku analizy ww. przepisów planu miejscowego, organ odwoławczy stwierdził, że na obszarze oznaczonym symbolem D.26 MN funkcją podstawową jest funkcja mieszkaniowa o określonej zabudowie jednorodzinnej (wolnostojąca, bliźniacza, szeregowa i atrialna forma zabudowy), zaś jako funkcję uzupełniającą przewidziano zabudowę usługową, z dopuszczeniem możliwości realizacji usług wbudowanych lub wolnostojących, jednak pod warunkiem, że przeznaczenie części terenu pod usługi lub zakłady rzemieślnicze nie zakłóci funkcji mieszkaniowej obszaru. Wprowadzenie na wskazanym terenie funkcji uzupełniającej w postaci usług nie oznacza więc, że mogą to być usługi każdego rodzaju. Warunkiem realizacji usług jest bowiem to, że ich charakter nie może zakłócać funkcji mieszkaniowej terenu, która jest funkcją podstawową. Chodzi zatem o takie usługi, które w żaden sposób nie wpłyną na standard zamieszkania okolicznych mieszkańców (wyrok WSA z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 84/12). Mogą to być jedynie usługi towarzyszące i uzupełniające funkcję mieszkaniową, tj. usługi, które służą zaspokojeniu potrzeb mieszkańców danego terenu (wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2007/12). Zdaniem Wojewody nie sposób uznać, że przedmiotowe zamierzenie budowlane polegające na budowie budynku warsztatowo-magazynowego na terenie oznaczonym w m.p.z.p. symbolem D.26 MN o wyżej opisanych ustaleniach, pozostałoby bez wpływu na standard zamieszkania okolicznych mieszkańców. Realizacja dużego budynku warsztatowo-magazynowego o wymiarach: 10,00 m x 35,14 m i wysokości 7,35 m, wzdłuż granicy niezabudowanych działek o przeznaczeniu mieszkalnym jednorodzinnym, spowoduje ograniczenia w zabudowie tych działek oraz uciążliwości ze względu na planowaną działalność usługową, takie jak zwiększony ruch pojazdów, wzmożony hałas czy też emisje szkodliwych związków. Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem Starosty [...], że wielkość projektowanego warsztatu wskazuje na to, iż działalność w nim prowadzona nie będzie się ograniczała tylko do samochodów osobowych, ale mogą być w nim obsługiwane również większe pojazdy takie jak samochody ciężarowe, co spowoduje zwiększenie uciążliwości związanych z tym obiektem. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że przedmiotowe usługi będą służyły głównie zaspakajaniu potrzeb mieszańców danego terenu. Ponadto Wojewoda stwierdził, że w przedmiotowej sprawie naruszony został § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U z 2022 r. poz. 1225 ze zm., dalej jako "r.w.t."), który normuje zasady lokalizacji budynku względem granicy działki. Organ odwoławczy wyjaśnił, że ustęp 1 powyższego paragrafu kształtuje ogólne zasady sytuowania obiektów względem granicy działki stanowiąc, że jeżeli z przepisów § 13, § 19, § 23, § 36, § 40, § 60 i § 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy tej działki nie mniejszej niż: 4 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy; 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy; 5 m - w przypadku budynku mieszkalnego wielorodzinnego o wysokości ponad 4 kondygnacji nadziemnych, zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy, przy czym każdą płaszczyznę powstałą w wyniku załamania lub uskoku ściany traktuje się jako oddzielną ścianę. Od ogólnej zasady ujętej w powyższym przepisie ustawodawca w § 12 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 r.w.t. przewidział wyjątki, dopuszczając przy uwzględnieniu przepisów odrębnych oraz przepisów § 13, § 19, § 23, § 36, § 40, § 60 i § 271-273 sytuowanie budynków w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy granicy. Z mapy do celów projektowych wynika, że przedmiotowy budynek warsztatowo-magazynowy został zaprojektowany w odległości 1,5 m od granicy z działką nr ewid.[...] Na gruncie rozpatrywanej sprawy nie mamy jednak do czynienia z żadnym z wyjątków ujętych w § 12 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 r.w.t. Inwestorzy nie przedstawili również "odstępstwa od warunków technicznych na podstawie art. 9 Pr.bud." Reasumując Wojewoda stwierdził, że zaprojektowane zamierzenie budowlane, jako niezgodne z zapisami m.p.z.p., nie spełnia przesłanki z art. 35 ust. 1 pkt. 1 Pr.bud., pozwalającej na wydanie pozytywnej decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W ocenie organu odwoławczego zarzuty skarżących nie zasługują na uwzględnienie. Ponieważ decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter związany, a nie uznaniowy, w przypadku niespełnienia wskazanych w przepisach warunków, organ ma obowiązek odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (wyrok NSA z dnia 21 października 2020 r., sygn. akt: II OSK 1705/18). Inwestorzy wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na decyzję organu odwoławczego. W skardze zarzucono zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 8 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na zaniechaniu zebrania materiału dowodowego co do tego, jakiego rodzaju warsztat miał być według zamierzeń inwestorów prowadzony na działce [...] we W. oraz co do zagospodarowania okolicznego terenu, co skupowało brakiem możliwości prawidłowego ustalenia, czy jego budowa i funkcjonowanie będą zakłócać funkcje mieszkaniowe na tym terenie i dowolnym uznaniem, że będą, a co doprowadziło do odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego i wydania pozwolenia na budowę; 2) art. 9 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 35 ust. 3 Pr.bud. poprzez brak jakiegokolwiek pouczenia skarżących w toku postępowania o wątpliwościach organu co do zgodności zamierzenia budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obejmującego działkę skarżących, co umożliwiłoby przedłożenie przez nich dowodów wskazujących na to, że planowany warsztat nie będzie obniżał standardu życia mieszkańców i nie będzie dla nich uciążliwy, jak również brak wezwania skarżących do usunięcia ewentualnych nieprawidłowości projektu, stosownie do art. 35 ust. 3 Pr.bud.; 3) art. 15 k.p.a. i art. 35 ust. 3 Pr.bud. w zakresie usytuowania projektowanego budynku od granicy z działką [...] poprzez brak wezwania skarżących do uzasadnienia usytuowania budynku zgodnie z projektem oraz zaniechanie wezwania do usunięcia ewentualnych nieprawidłowości w tym zakresie i następnie powołanie się na tę przyczynę jako podstawę odmowy zatwierdzenia projektu i wydania pozwolenia na budowę przez Wojewodę, co skutkowało pozbawieniem skarżących prawa do kwestionowania tego w toku postępowania odwoławczego. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") wystąpili o przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci dołączonych do skargi fotografii przedstawiających otoczenie działki nr ewid.[...] - na okoliczność, iż realizacja spornego zamierzenia budowlanego nie zakłóci funkcji mieszkaniowych terenu z uwagi na brak zabudowy oraz brak obiektów usługowych czy rzemieślniczych na tym terenie. W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinęli argumentację na poparcie podniesionych zarzutów. Podnieśli, że w sprawie nie zostało przeprowadzone żadne postępowanie dowodowe co do okoliczności mających kluczowe znaczenie dla wydanej przez organ pierwszej instancji decyzji, a Wojewoda zaakceptował taki stan rzeczy, co dowodzi błędności zaskarżonej decyzji. Wojewoda, podobnie jak Starosta, oparł się na przypuszczeniach co do rodzaju zamierzonej działalności, nie zaś na faktach. Z samej wielkości planowanego budynku wyprowadził bowiem wniosek, że prowadzona w nim będzie obsługa pojazdów ciężarowych, co będzie generować wzmożony ruch pojazdów, wzmożony hałas czy emisje szkodliwych związków. Tymczasem głównym przedmiotem działalności skarżących jest naprawa pojazdów samochodowych poszerzona o dorabianie kluczy samochodowych i domowych. Działalność ta opiera się głównie na elektryce i elektronice pojazdów osobowych, rzadziej obejmuje również tzw. lekką mechanikę samochodową (wymiana klocków hamulcowych czy amortyzatorów itp.). Skarżący nie prowadzą wymian płynów eksploatacyjnych i obsługują tylko samochody osobowe. Wszystkie prace naprawcze będą prowadzić wewnątrz zamkniętego warsztatu – z tego właśnie względu zaprojektowali go w takim rozmiarze. Przy czym wysokość budynku, która według organów dowodzi o zamiarze obsługi pojazdów ciężarowych, wynika z konieczności zamontowania podnośników do pojazdów i optymalnego ich użytkowania. Nie ma podstaw aby uznać, że taki warsztat będzie generował hałasy, zapachy, szkodliwe substancje, będzie uciążliwy dla mieszkańców. W ocenie skarżących, jeżeli wielkość projektowanego budynku czy inne elementy projektu budziły wątpliwości co do zgodności projektu z przepisami, to organ pierwszej instancji, stosownie do art. 35 ust 3 Pr.bud. i art. 9 k.p.a., miał obowiązek wskazać im te nieprawidłowości i wezwać do ich usunięcia lub złożenia wyjaśnień, co nie nastąpiło. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 2 kwietnia 2025 r. uczestniczka postępowania K. J. podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, sprzeciwiając się projektowanej zabudowie na działce nr ewid.[...] we W.. Wniosła o "podtrzymanie" decyzji organów obu instancji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Podniosła, że fotografie dołączone do skargi przedstawiają "nieprawdziwą zabudowę w/w działki", na potwierdzenie czego przedstawiła trzy własne fotografie terenu sąsiadującego z działką inwestycyjną. Ponadto dołączyła protest przeciwko przedmiotowej inwestycji podpisany przez innych mieszkańców tego obszaru. Na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2025 r. Sąd, po rozpoznaniu wniosku dowodowego zawartego w skardze, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. odmówił przeprowadzenia zgłoszonego dowodu uzupełniającego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Starosty [...] z dnia 7 października 2024 r. zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Przypomnieć dla porządku należy, że zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję odmawiającą udzielenia skarżącym pozwolenia na budowę budynku warsztatowo-magazynowego na działce nr ewid.[...] we W.. Powodem orzeczonej odmowy było stwierdzenie, że złożony przez inwestorów projekt zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego jest niezgodny z ustaleniami obowiązującego na terenie planowanej inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej we W. z dnia 27 lutego 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta W.). Dodatkowo Wojewoda, orzekając w sprawie jako organ odwoławczy, projektowanej inwestycji wytknął niezgodność z § 12 r.w.t. w zakresie zaprojektowanego usytuowania budynku względem granicy działki budowlanej. Odnosząc się do przytoczonych powodów odmowy udzielenia inwestorom pozwolenia na budowę, należy co do zasady zgodzić się ze stanowiskiem organów, iż jedynym z podstawowych warunków uzyskania pozwolenia na budowę jest zgodność projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. "a" Pr.bud., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdzazgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Warunkiem uzyskania pozwolenia na budowę jest ponadto zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanym (art. 35 ust. 1 pkt 2 Pr.bud.). Odnośnie do pierwszego z powyższych warunków uzyskania pozwolenia na budowę, należy wskazać, że w niniejszej sprawie poza sporem pozostaje ustalenie, iż przedmiotowa inwestycja został zaprojektowana w terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem D.26 MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Dla terenu tego - zgodnie z § 11 ust. 4 m.p.z.p. - obowiązuje § 5 ust. 2 pkt 2 ustaleń ogólnych dla terenów zabudowy mieszkaniowej "MN", zgodnie z którym: a) ustala się formy zabudowy jednorodzinnej: wolnostojąca, bliźniacza, szeregowa, atrialna, b) wysokość zabudowy do 3 kondygnacji nadziemnych, w tym poddasze użytkowe, c) dopuszcza się realizację "małych domów mieszkalnych" do 4 mieszkań, d) możliwość realizacji usług wbudowanych lub wolnostojących, e) dopuszcza się przeznaczenie części terenu pod usługi lub zakłady rzemieślnicze nie zakłócające funkcji mieszkaniowych obszaru, f) dopuszcza się realizację budynków gospodarczych i garaży, g) możliwość adaptacji istniejących obiektów na funkcje mieszkaniowe, usługowe lub gospodarcze, h) zasady podziału na działki budowlane: - powierzchnia działki dla zabudowy wolnostojącej i bliźniaczej od 0,05 - 0,10 ha, dla zabudowy szeregowej od 0,03 - 0,05 ha; - drogi dojazdowe o szerokości w liniach rozgraniczajacych min. 10 m, - dla obsługi max. 5 działek dopuszcza się ciągi pieszo-jezdne o szerokości min. 5 m. i) zachowanie istniejącej zabudowy zagrodowej z możliwością przekształcenia na zabudowę jednorodzinną i usługi. Jak słusznie stwierdziły organy na podstawie ww. przepisów planu miejscowego, na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej "MN", w tym terenie oznaczonym symbolem D.26 MN, funkcją podstawową jest zatem funkcja mieszkaniowa o określonej zabudowie jednorodzinnej (wolnostojącej, bliźniaczej, szeregowej i atrialnej formie zabudowy), zaś jako funkcję uzupełniającą przewidziano zabudowę usługową, z dopuszczeniem możliwości realizacji usług wbudowanych lub wolnostojących, jednak pod warunkiem, że przeznaczenie części terenu pod usługi lub zakłady rzemieślnicze nie zakłóci funkcji mieszkaniowej obszaru. Trafnie przy tym zauważono w kontrolowanych decyzjach, że ogólne postanowienia planu miejscowego odnoszące się do terenów "MN", zawarte w § 5 ust. 2 pkt 2 m.p.z.p., były przedmiotem analizy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dokonanej w prawomocnym wyroku z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 84/12 Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela wyrażone w tym orzeczeniu stanowisko, iż choć pojęcie "usługi nie zakłócające funkcji mieszkaniowych" jest pojęciem nieostrym, to jednak niezależnie od zastosowanej wykładni pozwala na ustalenie, jaki rodzaj działalności jest dopuszczalny na przedmiotowym terenie. Wskazać bowiem należy, iż uwzględniając wykładnię gramatyczną należy sięgnąć do wyjaśnienia rozumienia słowa "zakłócać" w języku polskim. W Słowniku Języka Polskiego (Wydawnictwo Naukowe PWN) przez pojęcie to rozumie się "naruszać ustalony porządek, równowagę czegoś, harmonię, ład". Bezspornym zatem jest, że planowane usługi z uwagi czy to na ich zakres, czy też ich charakter, nie mogą naruszać harmonii i ładu ukształtowanego istniejącą jednorodzinną zabudową mieszkaniową. Chodzi zatem o takie usługi, które w żaden sposób nie wpłyną na standard zamieszkania okolicznych mieszkańców. W niniejszej sprawie organy - zasadnie przyjmując powyższą interpretację pojęcia "usługi nie zakłócające funkcji mieszkaniowych", użytego § 5 ust. 2 pkt 2 m.p.z.p. jako wyznacznik usług dopuszczonych do realizacji na terenach zabudowy mieszkaniowej - doszły do wniosku, że projektowana inwestycja będzie zakłócać funkcję mieszkaniową danego obszaru, co czyni ją niezgodną z planem miejscowym. Przy czym stanowisko to organy oparły przede wszystkim na analizie parametrów projektowanej inwestycji, wskazując, że chodzi w tym wypadku o realizację "dużego budynku warsztatowo-magazynowego o wymiarach: 10,00 m x 35,14 m i wysokości 7,35 m". W ocenie organów "wielkość projektowanego warsztatu wskazuje na to, iż działalność w nim prowadzona nie będzie się ograniczała tylko do samochodów osobowych, ale mogą być w nim obsługiwane również większe pojazdy takie jak samochody ciężarowe", co – jak dodał organ odwoławczy – "spowoduje zwiększenie uciążliwości związanych z tym obiektem. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że przedmiotowe usługi będą służyły głównie zaspakajaniu potrzeb mieszańców danego terenu." Z przytoczonych stwierdzeń wynika, że według organów o sprzeczności objętej zamierzeniem inwestorów działalności usługowej z planem miejscowym decyduje nie tyle sam rodzaj owej działalności (naprawa pojazdów), co jej zakres (obsługa nie tylko samochodów, lecz również ciężarowych), który organy wywiodły z parametrów projektowanego budynku. Sąd takie zapatrywanie co do zasady podziela. W ocenie Sądu, brak jest podstaw do kategorycznego stwierdzenia, że prowadzenie warsztatu samochodowego zawsze stanowi usługi zakłócające funkcję mieszkaniową. O kolizji pomiędzy funkcją mieszkaniową obszaru a tego rodzaju obiektem usługowym decydują każdorazowo jego parametry oraz zakres i intensywność prowadzonej w nim działalności. O ile wielostanowiskowy budynek warsztatowy znacznych rozmiarów, w tym zwłaszcza przeznaczony do naprawy nie tylko pojazdów osobowych, ale również dostawczych i ciężarowych, co do zasady będzie zakłócał funkcję mieszkaniową, o tyle już takiego wpływu na funkcję mieszkaniową nie musi generować niewielki, przydomowy warsztat dla samochodów osobowych, który nie będzie oddziaływał na standard zamieszkania okolicznych mieszkańców. W ocenie Sądu zasadne jest uznanie, że sporna inwestycja w kształcie określonym w projekcie budowlanym, zakłócałaby funkcję mieszkaniową danego obszaru, a zatem projekt nie jest zgodny z planem miejscowym. Projekt przewiduję bowiem realizację budynku o znacznych rozmiarach (o powierzchni zabudowy przekraczającej 300 m2 i wysokości powyżej 7 m), składającego się z kilkustanowiskowej części warsztatowej (zawarty w projekcie rzut parteru budynku – k. 20, oraz szkic elewacji północnej - k. 24, wskazują na zamiar realizacji w tej części aż czterech stanowisk naprawczych), części biurowo-socjalnej oraz magazynu części samochodowych. W ocenie Sądu, gabaryty projektowanego obiektu dają podstawy do uznania, że zakłócałby on ład przestrzenny danego obszaru, który zgodnie z postanowieniami planu miejscowego, ma być kształtowany przede wszystkim zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Uzasadniają one również założenie, że przedmiotowy obiekt umożliwiał będzie prowadzenie warsztatu o takim zakresie i intensywności działalności, który negatywnie wpłynie na standard życia okolicznych mieszkańców. Z projektu – wbrew deklaracjom inwestorów – nie wynika wszakże, że planowany obiekt przeznaczony będzie wyłącznie do naprawy samochodów osobowych, koncentrującej się przy tym głownie na elektronice i elektryce pojazdów. Podkreślić w tym miejscu należy, że wpływu na powyższą ocenę nie mogły mieć fotografie terenu sąsiadującego z terenem inwestycji – zarówno przedstawione przez skarżących i objęte wnioskiem dowodowym zgłoszonym w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., jak i przedstawione przez uczestniczkę postępowania K. J. przy piśmie procesowym z dnia 2 kwietnia 2025 r. O udzieleniu pozwolenia na budowę decyduje bowiem zgodność projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr.bud.), a nie z aktualnym stanem zagospodarowania terenu wokół planowanej inwestycji. Istotne jest zatem wyłącznie to, w jaki sposób plan miejscowy reguluje możliwość zabudowy obszaru obejmującego teren inwestycji. Z tych względów, nawet przyjmując szeroką definicję dokumentów z art. 106 § 3 p.p.s.a., do których ograniczone jest postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym, obejmującą również fotografie, i tak wniosek dowodowy zawarty w skardze nie mógł zostać uwzględniony, albowiem objęte nim fotografie nie miały jakiegokolwiek znaczenia z punktu widzenia okoliczności decydujących o udzieleniu wnioskowanego pozwolenia na budowę. Ujawnienie powyższej niezgodności projektu budowlanego z planem miejscowym - jako uwarunkowanej gabarytami projektowanego budynku - nie stanowiło jednak wystarczającej podstawy do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Należy bowiem zauważyć, że co do zasady wydanie decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę z powołaniem się na niezgodność projektu budowlanego z planem miejscowym, a także z przepisami techniczno-budowlanymi, może nastąpić dopiero wówczas, gdy inwestor, pomimo wezwania go do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w projekcie budowlanym, w wyznaczonym terminie nie wyeliminuje tych wad. Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 3 Pr. bud. w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Z kolei w myśl art. 35 ust. 6 pkt 1 Pr.bud. organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia, o którym mowa w ust. 3. Zatem w sytuacji ujawnienia nieprawidłowości w projekcie budowlanym organ w pierwszej kolejności obowiązany jest wezwać inwestora do ich usunięcia. Dopiero niewykonanie tego obowiązku przez inwestora może stanowić podstawę do wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 30 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 662/19). W niniejszej sprawie decyzja o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę zapadła natomiast z pominięciem etapu wezwania inwestorów - w trybie art. 35 ust. 3 Pr.bud. - do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w projekcie budowlanym. W orzecznictwie przyjmuje się, że co do zasady wydanie merytorycznej decyzji w sprawie pozwolenia na budowę bez prawidłowego wezwania do usunięcia naruszenia, o którym mowa w art. 35 ust. 3 Pr.bud, uchybia prawu materialnemu, a ponadto narusza ogólne zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Celem postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę nie jest bowiem znalezienie podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia, ale takie procedowanie, aby w efekcie postępowania przedstawiony przez inwestora projekt budowlany był prawidłowy i mógł zostać zrealizowany (por. wyroki NSA: z dnia 13 mama 2014 r., sygn. akt II OSK 2958/12; z dnia 28 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 159/24). Przy czym należy odnotować, że w judykaturze funkcjonuje również pogląd dopuszczający możliwość wydania decyzji o odmowie udzielenie pozwolenia na budowę z powodu niezgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, z pominięciem etapu wezwania inwestora w trybie art. 35 ust. 3 Pr.bud. do usunięcia stwierdzonej nieprawidłowości (niezgodności z planem). Pogląd ten odnosi się jednak wyłącznie do sytuacji, gdy doprowadzenie do zgodności planowanych robót z planem nie jest możliwe, co ma miejsce wówczas, gdy ze względu na charakter planowanej inwestycji bądź kategoryczne postanowienia planu miejscowego, sprzeczność inwestycji z planem jest w nieusuwalna (por. wyrok NSA z dnia 16 października 2020 r., sygn. akt II OSK 729/18). Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. Jak już bowiem wyżej wskazano, niezgodność projektu budowlanego złożonego przez inwestorów z planem miejscowym nie wynika z samej funkcji projektowanego budynku (budynek usługowy), ani też ogólnego charakteru planowanej w nim działalności (warsztat i magazyn), lecz z parametrów przedmiotowego obiektu i wywodzonego na ich podstawie zakresu (intensywności) planowanej działalności, ocenianych w kontekście wynikającego z treści planu ograniczenia możliwości realizacji na tym obszarze wyłącznie usług niezakłócających funkcji mieszkaniowej. W tej sytuacji usunięcie niegodności projektu budowlanego z planem miejscowym uznać należy za potencjalnie możliwe, chociażby poprzez zmniejszenie parametrów planowanego budynku, jak też doprecyzowanie przez inwestora planowanego sposobu jego użytkowania (doprecyzowanie zakresu planowanych usług). Tym bardziej zaś wadą projektu możliwą do usunięcia jest niezgodność usytuowania budynku z warunkami określonymi w § 12 r.w.t. W związku z powyższym, pomimo zasadnego dostrzeżenia w niniejszej sprawie nieprawidłowości w projekcie budowlanym w zakresie jego zgodności z planem miejscowym i z § 12 r.w.t., stwierdzić należy, że podjęta decyzja odmowna jest co najmniej przedwczesna – jako wydana bez uprzedniego wezwania inwestorów do usunięcia tych nieprawidłowości w ramach postanowienia wydanego na podstawie art. 35 ust. 3 Pr.bud. Zasadne zatem okazały się zarzuty skargi wskazujące na naruszenie tego przepisu, a także zarzuty naruszenia ogólnych zasad postępowania określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Rozpatrując ponownie wniosek inwestorów Starosta W. – stosownie do art. 153 p.p.s.a. – uwzględni ocenę prawną Sądu przedstawioną w wywodach powyżej. Ponadto organ będzie miał na uwadze, że w przypadku usunięcia przez inwestorów stwierdzonych nieprawidłowości w projekcie budowlanym, samoistnej podstawy do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę nie może stanowić sprzeciw wobec inwestycji zgłoszony przez właścicieli działek sąsiednich. Podkreślić trzeba, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest decyzją związaną, co oznacza, że w przypadku spełnienia przez inwestora przesłanek określonych w przepisach Pr.bud., nie pozostawiono organom administracji luzu decyzyjnego w zakresie udzielenia pozwolenia na budowę. Wprawdzie w procesie budowlanym - w myśl art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr.bud. - obowiązuje zasada poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, o której mowa w powyższym przepisie, nie może być jednak rozumiana w sposób absolutny. Nie chodzi bowiem o jakiekolwiek utrudnienia, jakie może przynieść planowane przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które mogą dotyczyć naruszeń interesów prawnych, a nie interesów faktycznych innych osób. O naruszeniu interesu osób trzecich można więc mówić jedynie wtedy, gdy zostały naruszone w tym względzie konkretne przepisy. Interes osób trzecich chroniony przepisem art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr.bud. nie może bowiem naruszać prawa inwestora wynikającego z art. 4 tej ustawy. W tym stanie rzecz Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a, orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Orzeczenia o kosztach postępowania zawarte w punktach II i III sentencji wyroku, znajdują natomiast uzasadnienie w art. 200 i art. 205 § 1 i § 2 p.p.s.a. Koszty postępowania zasądzone solidarnie na rzecz obojga skarżących obejmują uiszczony wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 500 zł. Dodatkowo na rzecz skarżącego A. S. – jako strony reprezentowanej przez adwokata – należało tytułem kosztów postępowania zasądzić koszty zastępstwa procesowego, obejmujące wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego, które stosownie do § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.) wynosi 480 zł, oraz uiszczoną opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.