II SA/Lu 68/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent stażysta Kinga Górka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 maja 2018 r. sprawy ze skargi K. O. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] r., nr [...] w części uchylającej decyzję nr [...] z dnia [...] r. Komendanta Miejskiego Policji w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego; II. w pozostałej części oddala skargę; III. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji na rzecz K. O. 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Komendant Miejski Policji w [...] (dalej także: organ pierwszej instancji) decyzją nr [...] z [...] września 2017 r., wydaną na podstawie art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2016 r. poz. 1782 ze zm. dalej także: ustawa o Policji) w związku z § 1 ust. 1, § 2 ust. 1 pkt 1 i 2, § 6 oraz § 9 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 1130 ze zm.; dalej także: rozporządzenie z 28 czerwca 2002 r.) oraz w związku z § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz.U. z 2013 r. poz. 1170 ze zm.; dalej także: rozporządzenie z 18 maja 2005 r.), orzekł o uchyleniu decyzji własnej nr [...] z [...] stycznia 2015 r. w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz orzekł o cofnięciu K. O. (dalej: skarżący), z dniem [...] września 2017 r., uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że funkcjonariusz w oświadczeniu mieszkaniowym złożonym w 2017 r. poinformował, że wraz z żoną i dwójką dzieci zamieszkuje w Z. , przy ul. [...], w budynku mieszkalnym, którego właścicielami są jego rodzice. Po dokonaniu analizy aktualnej sytuacji mieszkaniowej funkcjonariusza, pismem z [...] sierpnia 2017 r. poinformowano skarżącego, że wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia uprawnień do dalszego otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Organ uznał, że funkcjonariusz zajmuje ten lokal na podstawie umowy użyczenia, która jest umową nieodpłatną czyli korzystniejszą od wymienionych w § 1 ust. 1 pkt 3 i 4 rozporządzenia z [...] czerwca 2002 r. Wobec powyższego policjantowi nie przysługuje prawo do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie do Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] zarzucając, że decyzja jest niezgodna z przepisami ustawy o Policji oraz rozporządzenia z dnia [...] czerwca 2002 r. Komendant Wojewódzki Policji decyzją nr [...] z [...] października 2017 r., po rozpatrzeniu tego odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ wskazał, że skarżący wraz z żoną i dwójką dzieci zajmuje kondygnację w budynku mieszkalnym, składającą się z kuchni, łazienki i dwóch pokoi o łącznej powierzchni 36,00 m2, a zatem potrzeby mieszkaniowe jego rodziny są zaspokojone. Skarżący wprawdzie nie jest właścicielem zajmowanej części budynku mieszkalnego, jednakże jako posiadacz zależny włada tą częścią budynku, jak jego właściciel. Właścicielami wspomnianego budynku mieszkalnego są bowiem rodzice funkcjonariusza, zaś długotrwałe udostępnienie lokalu mieszkalnego lub części budynku do wyłącznego korzystania, mające miejsce między najbliższymi członkami rodziny, kwalifikuje występujący między nimi stosunek prawny jako umowę użyczenia. Powyższe, zdaniem organu, daje podstawę uznania, że skarżący nie posiada uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W skardze na powyższą decyzję organu odwoławczego skarżący zarzucił naruszenie: - art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji, poprzez wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie oraz uchylenie decyzji z [...] stycznia 2015 r. o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, mimo braku ku temu podstaw prawnych; - § 6 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r., poprzez wydanie decyzji o cofnięciu przyznania równoważnika pieniężnego, pomimo tego, że nie zostały spełnione przesłanki przewidziane w tym przepisie; - art. 107 k.p.a., poprzez brak należytego uzasadnienia decyzji; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji. W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje częściowo na uwzględnienie. Wskazać należy, że przepis art. 88 ust. 1 ustawy o Policji stanowi, że policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. W myśl art. 92 ust. 1 tej ustawy, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Celem przyznania i wypłaty równoważnika za brak lokalu mieszkalnego jest umożliwienie pokrycia przez policjanta kosztów wynajmu lokalu bądź też używania cudzego lokalu na podstawie innej, odpłatnej umowy. Równoważnik ma więc charakter ekwiwalentu z tytułu ponoszonych przez policjanta kosztów wynajmu lokalu, którego nie może mu zapewnić podmiot zatrudniający (zob. uchwała NSA z 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 3/08, wyrok NSA z 29 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 223/08). Wskazać trzeba, że szczegółowe regulacje dotyczące równoważnika za brak lokalu mieszkalnego zostały uregulowane w rozporządzeniu z 28 czerwca 2002 r. Stosownie do przepisu § 1 ust. 1 tego rozporządzenia, równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji, nie posiadają: 1. lokalu mieszkalnego przydzielonego na podstawie decyzji administracyjnej; 2. spółdzielczego lokalu mieszkalnego, w tym lokatorskiego lub własnościowego oraz spółdzielczego lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu; 3. lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, stanowiącego mieszkaniowy zasób gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego, lokalu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych albo pozostającego w zasobach towarzystw budownictwa społecznego; 4. lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu innego niż wymieniony w pkt 3, dla którego stawka czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu nie jest wyższa od ustalonej przez gminę – dotyczy to również mieszkań o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2; 5. domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, będącego przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji; 6. tymczasowej kwatery. W myśl § 6 cytowanego rozporządzenia, decyzję o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1, lub zmienił się jego stan rodziny, albo: 1. otrzymał pomoc na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie odrębnych przepisów, 2. jego małżonek otrzymał pomoc, o której mowa w pkt 1, 3. bezzasadnie odmówił przyjęcia lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia i znajdującego się w należytym stanie technicznymi sanitarnym, 4. w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej uzyskał lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość lub dom jednorodzinny (część domu) albo spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny będący przedmiotem spadku, jeżeli udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia. Podkreślenia wymaga, że rozstrzygnięcie w tym zakresie nie zależało od swobodnego uznania organu, lecz było jego obowiązkiem, o czym świadczy użyte w § 6 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. sformułowanie "decyzję [...] wydaje się". Policjantowi cofa się uprawnienie do dotychczas przyznanego równoważnika we wszystkich sytuacjach przewidzianych w tym przepisie, a zatem w czterech przypadkach wymienionych w pkt. 1-4 po słowach "albo", a ponadto wówczas, gdy policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1, lub zmienił się jego stan rodziny. Nie można przy tym ograniczać się wyłącznie do wykładni językowej § 6 w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia, gdyż taka metoda interpretacji prowadziłaby do sprzeczności tego przepisu z regulacjami ustawowymi. Jeżeli z przepisów ustawy o Policji wynika, że równoważnik przysługuje tylko w razie nieposiadania lokalu mieszkalnego, to należy przyjąć, że policjant traci uprawnienia do tego świadczenia, kiedy na skutek zmiany bądź ujawnienia okoliczności faktycznych okaże się, że jest on posiadaczem odpowiedniego lokalu w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, a nie tylko wówczas, gdy przestał on spełniać warunki przewidziane w § 1 ust. 1 rozporządzenia. Zauważyć należy, że w świetle § 3 i § 6 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. uprawnienia policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego ustala się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego zainteresowanego funkcjonariusza. Policjant zobowiązany jest – składając nowe oświadczenie mieszkaniowe – niezwłocznie zawiadomić o każdej zmianie mającej wpływ na wspomniane uprawnienia. Decyzję o cofnięciu uprawnień do omawianego świadczenia – co do zasady – wydaje się zatem po złożeniu przez policjanta nowego oświadczenia mieszkaniowego, zawierającego zawiadomienie o zmianie swojej sytuacji mieszkaniowej i rodzinnej. Nie oznacza to jednak, że wydanie decyzji przewidzianej w § 6 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. jest możliwe tylko wówczas, gdy policjant dopełni wskazanego obowiązku i w prawem przewidziany sposób zawiadomi o takich zmianach. Uprawnienie do omawianego świadczenia cofa się, gdy funkcjonariusz utracił prawo do równoważnika. Zastosowanie takich sankcji jest dopuszczalne w każdym czasie. W konsekwencji decyzję taką wydaje się także wówczas, gdy policjant nie złoży wymaganego zawiadomienia, zaś o jego aktualnej sytuacji mieszkaniowej i rodzinnej organ powziął informacje z innych źródeł, co niewątpliwie miało miejsce w rozpoznawanej sprawie (zob. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 3112/15). W rozstrzyganej sprawie jest poza sporem, że skarżący wraz z żoną i dwójką dzieci zajmuje kondygnację w budynku mieszkalnym o powierzchni mieszkalnej 36,00 m2, stanowiącym własność jego rodziców. Niekwestionowane jest też, że skarżący wraz z żoną i dziećmi samodzielnie zajmuje wspomnianą część budynku mieszkalnego rodziców. W ocenie Sądu, organ zasadnie przyjął, że skarżący zajmuje część budynku mieszkalnego na podstawie umowy użyczenia, uregulowanej w art. 710 i n. k.c., w myśl którego przez umowę użyczenia użyczający zobowiązuje się zezwolić biorącemu, przez czas oznaczony lub nieoznaczony, na bezpłatne używanie oddanej mu w tym celu rzeczy, co ma miejsce w rozstrzyganej sprawie. Bez znaczenia jest przy tym okoliczność pokrywania kosztów związanych z użytkowaniem lokalu mieszkalnego, takich jak czynsz i opłaty eksploatacyjne (np. media, wywóz śmieci), które uiszczane są na rzecz innych podmiotów. Podkreślić należy, że posiadaczem rzeczy – w myśl art. 336 k.c. – jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). W szczególności posiadaczem zależnym jest więc ten, kto włada rzeczą w zakresie innego prawa niż prawo własności, na przykład użytkowania (art. 252 k.c.), zastawu (art. 306 k.c.), najmu (art. 659 k.c.), dzierżawy (art. 693 k.c.), jak też użyczenia (art. 710 k.c. – por. wyroki SN z 20 listopada 1968 r., sygn. akt II CR 412/68 i z 18 czerwca 1975 r., sygn. akt II CR 238/75). Skoro więc organy Policji ustaliły, że skarżący jest posiadaczem zależnym części budynku mieszkalnego, która to część spełnia kryterium przysługujących norm zaludnienia, zaistniała przesłanka wymieniona w § 6 rozporządzenia, wyrażająca się tym, że policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1, do wydania decyzji o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego mu decyzją organu pierwszej instancji z [...] stycznia 2015 r. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Nie ma przy tym znaczenia, że cofnięcie uprawnienia do równoważnika nastąpiło po dwóch latach od jego przyznania. Ponownie należy bowiem podkreślić, że rozstrzygnięcie w tym zakresie nie zależało od swobodnego uznania organu, lecz było jego obowiązkiem. Policjantowi cofa się uprawnienie do dotychczas przyznanego równoważnika we wszystkich sytuacjach przewidzianych w § 6 rozporządzenia, a zatem w czterech przypadkach wymienionych w pkt. 1-4 po słowach "albo", a ponadto wówczas, gdy policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1, lub zmienił się jego stan rodziny. Zdaniem Sądu, nie można przy tym ograniczać się wyłącznie do wykładni gramatycznej § 6 w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia, gdyż taka metoda interpretacji prowadziłaby do sprzeczności tego przepisu z regulacjami ustawowymi. Skoro z przepisów ustawy o Policji wynika, że równoważnik przysługuje tylko w razie nieposiadania lokalu mieszkalnego, to należy przyjąć, że policjant traci uprawnienia do omawianego świadczenia, kiedy na skutek zmiany (ujawnienia) okoliczności faktycznych okaże się, że jest on posiadaczem odpowiedniego lokalu w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, a nie tylko wówczas, gdy przestał on spełniać warunki przewidziane w § 1 ust. 1 rozporządzenia (zob. wskazany wyżej wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 3112/15). W tym kontekście podniesiony w skardze zarzut naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego nie zasługuje na uwzględnienie. Zasadne były natomiast zarzuty skarżącego dotyczące wadliwego uchylenia decyzji Komendanta Miejskiego Policji [...] z [...] grudnia 2012 r., nr [...], o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Zdaniem Sądu, uchylenia takiej decyzji nie przewidują przepisy ustawy o Policji ani rozporządzenia z 18 maja 2005 r. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażone zostało stanowisko, które skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że w sytuacji gdy policjant utracił uprawnienie do równoważnika pieniężnego, decyzja orzekająca o utracie prawa do takiego świadczenia nie prowadzi do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o przyznaniu funkcjonariuszowi poprzednio omawianego uprawnienia, lecz jedynie powoduje, że ta ostatnia decyzja przestaje wywoływać skutki prawne. Niewątpliwie bowiem decyzja cofająca uprawnienie do równoważnika ma charakter konstytutywny, co oznacza, że wywołuje ona skutki na przyszłość, nie wcześniej jednak niż od chwili jej wydania (zob. cytowany wyroku NSA z 18 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 3112/15, a także wyrok NSA z 10 grudnia 2001 r., sygn. akt I OSK 1258/15). Oczywiste jest zatem, że konsekwencją cofnięcia uprawnienia do przyznanego równoważnika nie jest obowiązek wypłaconego świadczenia przed określoną w decyzji ex nunc datą cofnięcia tego prawa. W tym przypadku nie ma więc zastosowania § 7 powołanego rozporządzenia. Przepis ten stanowi bowiem, że decyzję o zwrocie wypłaconego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wydaje się w przypadku: 1) nienależnego pobrania na skutek niepoinformowania o wystąpieniu zmian lub podania nieprawdziwych danych o świadczeniu, o którym mowa w § 3, mających wpływ na istnienie uprawnienia do tego równoważnika lub na jego wysokość, 2) uprawomocnienia się decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o przyznaniu równoważnika. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że takie okoliczności nie wystąpiły. Z tych względów, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu pierwszej instancji w części uchylającej decyzję o przyznaniu skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W pozostałej części, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd skargę oddalił jako niezasadną, na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.