II SA/Lu 703/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Protokolant Referent stażysta Jacek Zięba po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2018 r. na rozprawie sprawy ze skargi H. T. - R. na uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia odrzucić skargę. Rada Miasta P. w dniu [...] kwietnia 2016 r. podjęła uchwałę nr [...], w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Uchwałę tę zaskarżyła w całości H. T.-R. (dalej: skarżąca), wnosząc o stwierdzenie jej nieważności bądź o stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa. Skarżąca zarzuciła, że zaskarżona uchwała narusza rażąco konstytucyjne zasady proporcjonalności i równości wobec prawa, a także art. 94 zd. 1, art. 165 ust. 2 i art. 166 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem skarżącej, celem podjęcia zaskarżonej uchwały było legalizacja samowoli budowlanej polegającej na budowie, rozbudowie i nadbudowie zespołu obiektów "[...]", "wraz z samowolnym włączeniem tych obiektów do użytkowania, bez zgody i pozwoleń organów administracji architektoniczno-budowlanej". Skarżąca wyjaśniła, że swoją legitymację skargową w niniejszej sprawie wywodzi "ze wspólnotowego charakteru gminy, której jest członkiem". Ponadto na rozprawie przed Sądem wskazała, że nie jest właścicielką (ani użytkownikiem wieczystym) żadnej nieruchomości na terenie gminy M. P.. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta P., reprezentujący Gminę, wniósł o odrzucenie skargi – z uwagi na brak interesu prawnego skarżącej bądź o jej oddalenie, jako nieuzasadnionej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935; dalej: ustawa nowelizująca). Zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej, przepisy art. 52 i art. 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") oraz przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm.; dalej: "u.s.g.") – w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej. W konsekwencji, do aktów i czynność organów administracji publicznej dokonanych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, w tym do zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały Rady Miasta P., zastosowanie mają przepis art. 52 i 53 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 u.s.g. – w dotychczasowym brzmieniu. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. (w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skargę na uchwałę rady gminy w tym trybie może zatem wnieść wyłącznie ta osoba, której interes prawny (uprawnienie) zostały naruszone zaskarżoną uchwałą (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 186). Oceniając dopuszczalność skargi, stwierdzić należy, że skarżąca wyczerpała określony w powyższym przepisie tryb wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia prawa i z zachowaniem terminu określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a. wniosła skargę do Sądu. W ocenie Sądu, skarżąca nie wykazała jednak, że kwestionowana przez nią uchwała naruszała jej interes prawny (uprawnienie), w rozumieniu powołanego art. 101 ust. 1 u.s.g. Wskazać trzeba, że wskazany przepis jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 50 P.p.s.a., określającego podmioty, którym przysługuje legitymacja skargowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Z brzmienia art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika, że uprawnienie lub interes prawny musi istnieć po stronie skarżącego przed podjęciem przez radę gminy uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej, zaś skarżący ma obowiązek wykazać, że uchwała ta narusza przysługujące mu prawo. Brak wykazania interesu prawnego po stronie skarżącego skutkuje odrzuceniem skargi, stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., który stanowi, że sąd odrzuca skargę, gdy interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy, nie zostały naruszone, stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, który Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego ma jedynie wewnętrzny (wiążący tylko organ wykonawczy gminy), intencyjny i porządkowy charakter, w następstwie czego nie można nadać jej charakteru normatywnego, kształtującego sytuację materialnoprawną osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się na terenie, którego dotyczy, co do zasady, wyklucza możliwość naruszenia jej zapisami czyjegokolwiek interesu prawnego bądź uprawnienia (zob. wyrok NSA z 5 października 2016 r., sygn. akt II OSK 7/15). Uchwała ta, wydawana na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.), rozpoczyna bowiem dopiero prace planistyczne przy tworzeniu (zmianie) planu miejscowego, określając terytorialne granice zamierzonych działań planistycznych. Nie formułuje ona natomiast wskazań, z jakimi przepisami plan ma być zgodny, ani też nie zawiera propozycji, co do przeznaczenia konkretnego terenu, a tym samym nie reguluje ona nie tylko wprost, ale nawet pośrednio indywidualnych uprawnień lub obowiązków skarżącego oraz jego sytuacji materialnoprawnej. Stąd też przyjmuje się, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia (zmiany) planu miejscowego nie narusza aktualnie istniejącego interesu prawnego lub uprawnień skarżącego (zob. postanowienia NSA z: 5 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1888/14, 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 720/16, 22 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 1359/17 i 27 października 2017 r., sygn. akt 2502/17; wyroki NSA z: 5 października 2016 r., sygn. akt II OSK 7/15 oraz 15 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3067/14). Skarżąca niewątpliwie nie wykazała, że zaskarżona uchwała naruszała jej interes prawny (uprawnienie), w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., zaś swoją legitymacją skargową wywodzi z ogólnie pojętego prawa, wynikającego z członkostwa we wspólnocie lokalnej, jaką jest gmina miasto P., w której skarżąca zamieszkuje. Okoliczność ta nie świadczy jednak w żaden sposób, by spełnione zostały warunki skutecznego zaskarżenia przez stronę opisanej uchwały do Sądu. Oczywiste jest bowiem, że skarga wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru skargi powszechnej (actio popularis). To oznacza, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie dawałaby skarżącej uprawnienia do wniesienia skargi, w sytuacji gdy zaskarżona uchwała nie narusza prawnie chronionego interesu prawnego (uprawnienia) skarżącej. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji.