II SA/Lu 712/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 25 kwietnia 2013 r., po rozpoznaniu odwołania S. W. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] z dnia 4 czerwca 2013 r., nr [...], odmawiającej przyznania S. W. specjalnego zasiłku opiekuńczego – utrzymało tę decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że wskazaną na wstępie decyzją organ pierwszej instancji odmówił przyznania wnioskodawczyni specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym babką K. K. W ocenie organu pierwszej instancji świadczenie to nie przysługuje stronie, gdyż wnioskodawczyni – w związku z opieką nad babką – nie zrezygnowała z zatrudnienia, skoro faktycznie nie pracuje ona od 2011 r., a utrata zatrudnienia wynikała ze złego stanu jej własnego zdrowia, o czym świadczy fakt pobierania świadczenia rehabilitacyjnego, a następnie renty inwalidzkiej do lipca 2012 r. Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji Kolegium podzieliło stanowisko organu wyrażone w tej decyzji. Zdaniem organu odwoławczego w świetle ustalonych przez organ pierwszej instancji okoliczności sprawy nie budzi wątpliwości, iż odwołująca się nie spełnia określonej w art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Ponadto, jak podkreśliło Kolegium, to na dzieciach K. K., a nie na odwołującej się, która jest jej wnuczką, ciąży w pierwszej kolejności obowiązek alimentacyjny. Jakkolwiek jednak organ pierwszej instancji nie ustalił należycie, czy syn i córka K. K. faktycznie mają możliwość sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, to uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, wobec niespełnienia przez stronę warunku rezygnacji z zatrudnienia. Skargę do Sądu na powyższą decyzję Kolegium złożyła S. W., wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca nie spełniła przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w celu opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym babką; 2. art. art. 7, 8, 11 oraz 107 § 2 i § 3 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie istotnych w sprawie okoliczności. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Sąd uwzględnił skargę także z przyczyn w niej niepodniesionych, a które to przyczyny miał obowiązek uwzględnić z urzędu na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.". Przepis ten stanowi bowiem, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarżąca domagała się przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku opieką nad osobą niepełnosprawną. W rozpoznawanej sprawie zastosowanie mają zatem przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm., to jest w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji), zwanej dalej "ustawą". W myśl art. 16a ust. 1 ustawy specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 ze zm.), zwanej dalej: "K.r.o.", ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2. Przepisy art. 5 ust. 4-9 stosuje się odpowiednio (ust. 2). W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że babka skarżącej K. K. legitymuje się orzeczeniem Obwodowej Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia nr 1 w Z. z dnia 23 maja 1995 r. zaliczającej ją do pierwszej grupy inwalidów na trwałe (k. 13 akt adm.). Organy nie kwestionowały również, iż dochód rodziny skarżącej uprawnia do przyznania wnioskowanego przez niego świadczenia. Organy obu instancji jako podstawę odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia wskazały, iż skarżąca nie spełnia przesłanki przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego polegającej na rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Organ odwoławczy podkreślił, iż wskazaną przesłankę należy wykładać ściśle jako odpowiadającą sytuacji, w której osoba pracująca rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Kolegium wyraźnie odróżnia tę przesłankę od przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego polegającej na niepodejmowaniu lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (art. 17 ust. 1 ustawy). Zdaniem organu specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje osobie niepracującej, która nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o odpowiednim stopniu niepełnosprawności. Za taką wykładnią art. 16a ust. 1 ustawy przemawia, jak wskazuje Kolegium, literalne brzmienie powołanego przepisu w powiązaniu z brzmieniem art. 17 ust. 1 ustawy. Odczytując treść art. 16a ust. 1 ustawy organ drugiej instancji odwołał się również do argumentu o racjonalności ustawodawcy. Skoro, zdaniem organu, ustawodawca w jednej ustawie różnicuje warunki przyznania świadczeń, gdyż przyznanie jednego z nich uzależnia od przesłanki "niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", a drugiego jedynie od "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", to nie można w drodze wykładni przyjmować, że warunki te są takie same. W ocenie Sądu, taka wykładnia przepisu art. 16a ust. 1 ustawy jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z tą zasadą wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, to jest według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących ani faworyzujących. Dokonana przez Kolegium wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy prowadzi natomiast do zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, to jest w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy (czyli beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego) od sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad innymi osobami niepełnosprawnymi. Ponadto w wyniku przyjętej przez organ odwoławczy wykładni dochodzi do różnicowania, w sposób całkowicie nieracjonalny, osób ubiegających się o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego na te, które podejmują się sprawowania opieki w następstwie rezygnacji z pracy oraz na te, które – tak samo jak osoby poprzednio wymienione – sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże, nie pozostając w zatrudnieniu, powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki, a więc w istocie rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (por. argumentację zawartą w uzasadnieniach wyroków WSA w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2013 r., wydanych w sprawach: III SA/Gd 846/13, III SA/Gd 874/13 oraz III SA/Gd 891/13 – niepubl., dostępne w CBOSA). Skoro więc zarówno świadczenie pielęgnacyjne, przysługujące osobom, które nie podejmują zatrudnienia oraz tym, które rezygnują z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny), jak i specjalny zasiłek opiekuńczy, o jaki ubiegała się skarżąca, mają ten sam cel – częściową rekompensatę finansową dla osoby, która nie może pracować, a tym samym nie może uzyskiwać dochodów z zatrudnienia, w związku z koniecznością sprawowania opieki nad bliską osobą, to pozbawienie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego osób, niepodejmujących tego zatrudnienia ze względu na faktyczne sprawowania takiej opieki i jednoczesne przyznanie tego prawa osobom rezygnującym w tym celu z zatrudnienia – byłoby naruszeniem konstytucyjnej zasady równości wobec prawa oraz wynikającej z art. 2 Konstytucji zasady sprawiedliwości społecznej (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 października 2013 r., II SA/Lu 713/13, niepubl., dostępny w CBOSA). Prawnie wadliwe było zatem stanowisko Kolegium co do niespełnienia przez skarżącą omawianej przesłanki przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zaskarżona decyzja narusza prawa prawo również z innych powodów. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że K. K., w związku z opieką nad którą skarżąca ubiegała się o przyznanie przedmiotowego świadczenia, ma dwoje dzieci. Jej córka – A. Z., co potwierdziła skarżąca w oświadczeniu z dnia 15 marca 2013 r., mieszka w Z, jest osobą zdrową, która utrzymuje się z emerytury, jednakże zmuszona jest ona opiekować się niepełnosprawnym mężem. Syn K. K. – J. M., jak wynika z oświadczenia skarżącej, mieszka w W., w województwie [...] i jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Kolegium przyznało zaś w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż organ pierwszych instancji, poza odebraniem od skarżącej wspomnianego oświadczenia, nie dokonywał żadnych ustaleń, co do faktycznych możliwości sprawowania opieki przez zstępnych K. K. nad matką. Organ odwoławczy uznał jednak, że uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Należy podkreślić, iż wyjaśnienie powyższych okoliczności może mieć wpływ na ustalenie prawa skarżącej do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Kwestia ta winna zostać zatem przez organy administracji ustalona zgodnie z wymogami określonymi w art. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a., a w stosunku do organu odwoławczego również w art. 136 K.p.a. Zaskarżona decyzja narusza nie tylko powołane przepisy, ale także art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., brak było bowiem podstaw do utrzymania prawnie wadliwej decyzji organu pierwszej instancji. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzją na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy, stosownie do art. 153 P.p.s.a., uwzględni wszystkie przedstawione wyżej uwagi, a zwłaszcza przyjętą przez Sąd wykładnię przepisów prawa. Z tych względów Sąd orzekł, jak w sentencji.