II SA/Lu 716/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Anna Ostrowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi G. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2024 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy rozłożenia na raty należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego i zaliczki alimentacyjnej I. uchyla punkt 3 (trzeci) zaskarżonej decyzji oraz uchyla punkt 2 (drugi) decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia 13 grudnia 2023 r., znak: [...] i umarza postępowanie administracyjne w tym zakresie; II. w pozostałym zakresie oddala skargę. Decyzją z dnia 13 grudnia 2023 r., znak: [...] wydaną na podstawie art. 30 ust. 2 i 3 ustawy z 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2023 r. poz. 1993, dalej również jako: u.p.u.a.) Prezydent Miasta L.: 1) odmówił rozłożenia G. U. na raty w wysokości po 400,00 zł miesięcznie należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego w okresie od 1 października 2008 r. do 30 września 2012 r. wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie na rzecz osób uprawnionych: M. U., ur. 27 listopada 1994 r. i M. U., ur. 19 października 1990 r. reprezentowanych przez przedstawiciela osób uprawnionych H. U. w łącznej wysokości 2.879,88 zł (z czego należność główna wynosi 2.869,27 zł, odsetki ustawowe za opóźnienie na dzień wydania niniejszej decyzji wynoszą 10,61 zł), 2) odmówił rozłożenia G. U. na raty w wysokości po 400,00 zł miesięcznie należności z tytułu zaliczki alimentacyjnej wypłacanej osobom uprawnionym: M. U., ur. 27 listopada 1994 r. i M. U. ur. 19 października 1990 r. reprezentowanym przez przedstawiciela osób uprawnionych H. U. w okresie: od 1 września 2005 r. do 30 września 2008 r. w kwocie 22.144,50 zł. Decyzją z 15 lipca 2024 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze: 1) uchyliło pkt 1 decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia 13 grudnia 2023 r.; 2) umorzyło w całości postępowanie administracyjne w zakresie pkt 1 zaskarżonej decyzji; 3) utrzymało w mocy pkt 2 zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, że w związku z uzyskaniem informacji (pismo organu z dnia 21 maja 2024 r.), że zobowiązanie G. U. z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego osobom uprawnionym M. U. i M. U. zostało spłacone w całości w dniu 2 kwietnia 2024 r., uchyliło pkt 1 zaskarżonej decyzji i umorzyło w całości postępowanie administracyjne w zakresie pkt 1 zaskarżonej decyzji z uwagi na to, że wobec spłaty tego zobowiązania brak jest przedmiotu rozstrzygnięcia. Natomiast Kolegium pozostawiło w mocy rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 zaskarżonej decyzji, podnosząc, że aktualna wysokość zadłużenia na dzień 15 lipca 2024 r. wynosi 18.912,02 zł oraz że aktualna sytuacja wnioskodawcy nie pozwala na zastosowania ulgi w spłacie zobowiązania poprzez rozłożenie jego spłaty na raty w wysokości 400 zł miesięcznie. Kolegium wskazało, że egzekucja jest skuteczna, ponieważ wnioskodawca posiada stały dochód - osiągał dochody brutto w wysokości 1.745,00 w okresie od 01.03.2023 r. do 30.06.2023 r. (netto do wypłaty po uwzględnieniu zajęcia komorniczego pozostaje kwota 548,24 zł) i dochody brutto w wysokości 1.800,00 w okresie od 01.07.2023 r. do 31.08.2023 r. (netto do wypłaty po uwzględnieniu zajęcia komorniczego pozostaje kwota 565.43 zł). Wcześniej komornik sądowy przekazywał wyegzekwowane kwoty w wysokości ponad 700 zł, zaś aktualnie około 900 zł. Kolegium wyjaśniło, że niewątpliwie sytuacja dochodowa rodziny jest trudna, ponieważ wnioskodawca po potrąceniach komorniczych otrzymuje kwoty nieprzekraczające 600 zł, zaś matka R. U. otrzymuje do wypłaty emeryturę w wys. 2.410,08 zł, co biorąc pod uwagę wykazane przez wnioskodawcę wydatki ponoszone wspólnie z matką R. U. - opłaty za używanie lokalu 582,80 zł, opłaty za telefon 150 zł w miesiącu IX 2023 r., opłaty licznikowe za gaz 47,81 zł (IX 2023 r.), 143,33 zł (VI 2023 r.), spłata zadłużenia wobec likwidatora Funduszu Alimentacyjnego ZUS (potwierdzenie przelewu na kwotę 200 zł w miesiącu IX 2023 r.), koszty leczenia wynoszące zgodnie z oświadczeniem dłużnika ok. 500 zł miesięcznie - powoduje, że kwota pozostająca na życie dla dwóch osób jest niewielka, jednakże pozwala na bardzo skromne utrzymanie. Jeśli chodzi o sytuację zdrowotną, to jak wynika z dokumentacji G. U. ma problemy z kręgosłupem, jednak stan zdrowia pozwala mu na zatrudnienie, nie posiada orzeczonej niepełnosprawności. W tej sytuacji Kolegium stwierdziło, że brak jest podstaw do pozytywnego załatwienia wniosku o rozłożenie na raty należności z tytułu zaliczki alimentacyjnej. W skardze na decyzję Kolegium G. U. zakwestionował ją w całości, zarzucając nieprawidłowość ustaleń faktycznych organów obu instancji co do samego obowiązku spłaty zaliczki alimentacyjnej oraz ustalenia jej wysokości. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna w zakresie dotyczącym utrzymania w mocy odmowy rozłożenia G. U. na raty należności z tytułu zaliczki alimentacyjnej, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane w jej treści. Na wstępie należy zaznaczyć, że jakkolwiek zarzuty zawarte w skardze sprowadzają się do nieprawidłowości ustaleń faktycznych organów obu instancji co do obowiązku spłaty zaliczki alimentacyjnej, to w związku z tym, że decyzja Kolegium została zaskarżona w całości, Sąd dokonał również kontroli legalności rozstrzygnięcia zawartego w punkcie pierwszym i drugim tej decyzji, obejmującym uchylenie punktu pierwszego decyzji Prezydenta Miasta L. z 13 grudnia 2023 r. i umorzenie postępowania w tym zakresie. Przechodząc do oceny legalności odmowy rozłożenia na raty zaliczki alimentacyjnej, należy podnieść, że organy obu instancji błędnie zastosowały art. 30 ust. 2 u.p.u.a. W myśl tego przepisu, organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Należy zauważyć, że należność z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych osobie uprawnionej oraz należności powstałe z tytułu zaliczek alimentacyjnych wypłaconych osobie uprawnionej to dwie różne kategorie należności (art. 28 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.u.a.). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest już pogląd, zgodnie z którym, poza wyjątkiem wskazanym w art. 30 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 pkt 2 u.p.u.a. (chodzi o należności powstałe z tytułu zaliczek alimentacyjnych wypłaconych osobie uprawnionej na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej), ulga w spłacie zaliczki alimentacyjnej nie może być przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ właściwy wierzyciela w oparciu o ustawę o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Przepis art. 30 ust. 2 u.p.u.a. ma bowiem zastosowanie tylko do świadczeń wypłaconych na podstawie tej ustawy. Świadczy o tym kategoryczne sformułowanie wskazanego przepisu (por. wyroki z 9 września 2020 r., I OSK 418/20, z 27 października 2010 r., I OSK 980/10; z 14 kwietnia 2011 r., I OSK 31/11; z 12 stycznia 2012 r., I OSK 1426/11; z 2 października 2012 r., I OSK 1143/12; z 15 kwietnia 2014r., I OSK 1565/13; z 4 marca 2015 r., I OSK 2006/13; z 22 czerwca 2016 r., I OSK 2365/14; z 26 września 2017 r., I OSK 526/17; z 19 września 2017 r., I OSK 3071/15; z 6 czerwca 2018, I OSK 2321/18). Taka wykładnia art. 30 ust. 2 u.p.u.a. nie narusza przyjętej w art. 32 Konstytucji RP zasady równości wobec prawa nakazującej władzom publicznym traktować wszystkich równo, a więc według jednakowej miary. Zasada ta gwarantuje prawo do równego traktowania przez władze publiczne podmiotów charakteryzujących się taką samą cechą wspólną. Z powyższego wynika, że zakaz dyskryminacji naruszony jest wówczas, gdy Państwo odmiennie traktuje osoby znajdujące się w analogicznej sytuacji bez przedstawienia obiektywnego i rozsądnego uzasadnienia. Tymczasem istnieją podstawy do różnicowania uprawnień osób, które znalazły się w podobnej, lecz nie identycznej sytuacji, wskutek np. odmiennych uregulowań prawnych. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w przypadku regulacji zawartych w art. 30 ust. 1 i 2 u.p.u.a. i w poprzednio obowiązujących aktach prawnych dotyczących wierzycieli i dłużników alimentacyjnych (wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., I OSK 1426/11, CBOSA). Stosowanie art. 30 ust. 2 u.p.u.a. w językowym, dosłownym brzmieniu nie narusza zasady równości wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP, co szeroko uargumentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 września 2020 r. wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 418/20. NSA zauważył przede wszystkim, że obowiązek alimentacyjny pokrywany jest subsydiarnie w formie świadczeń o różnych prawnych konstrukcjach regulowanych odmiennymi aktami prawnymi, co powoduje, że po stronie dłużników alimentacyjnych nie zachodzi pełna relewantność nakazująca ocenę ich sytuacji w świetle wzorca konstytucyjnego, jakim jest art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Natomiast kryterium, na podstawie którego dokonano zróżnicowania świadczeń, jest, zdaniem NSA, kryterium uzasadnionym. W interesie Państwa i jego polityki finansowej leży bowiem takie uksztaltowanie instrumentów prawnych, by z ich pomocą możliwe było zmotywowanie dłużników do systematycznego pomniejszania zadłużenia, a jednocześnie zapobieganie uchylaniu się od ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego. Dobrodziejstwo przewidziane w art. 30 ust. 2 u.p.u.a. stanowi nadzwyczajne zwolnienie zobowiązanego z długu alimentacyjnego, co następuje kosztem uszczuplenia środków publicznych. W związku z powyższym interpretacja tego unormowania nie może prowadzić do poszerzenia przesłanek gwarantujących przewidziane przez ustawodawcę zwolnienie z długu (czy to całkowite, czy częściowe) lub przesunięcie terminu jego płatności, ani też nie może prowadzić do zmiany kręgu podmiotów uprawnionych. Wykładnia dokonywana w toku stosowania prawa nie jest i nie może być tworzeniem prawa, ani jego modyfikacją, lecz jest ustalaniem właściwego rozumienia treści norm prawnych wyrażonych w obowiązujących przepisach, zgodnie z zasadami konstytucyjnymi, przy zastosowaniu przyjętych w kulturze prawnej demokratycznego państwa prawnego reguł interpretacji. Sąd, a także organ, dokonując wykładni przepisów, uwzględnia ich cel, kontekst językowy, systemowy, społeczny i aksjologiczny. Najogólniej mówiąc, istotą wykładni jest zawsze wyjaśnienie znaczenia określonego przepisu prawnego, nasuwającego z różnych względów wątpliwości w sferze stosowania prawa. Wykładnia ani nic nie dodaje, ani nic nie ujmuje z treści przepisu, a jedynie wyjaśnia jego treść i znaczenie (por. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 7 marca 1995 r., W 9/94, OTK w 1995 r., a także postanowienie TK z dnia 26 marca 1996 r., W 12/95). Rozszerzenie zakresu zastosowania art. 30 ust. 2 u.p.u.a. na należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych prowadziłoby do nieuprawnionego poszerzenia katalogu podmiotów, którym ustawodawca przyznał w tym przepisie określone przywileje i w konsekwencji stanowiłoby w istocie stworzenie nowej normy prawnej. Zdaniem Sądu, użyte w art. 30 ust. 2 u.p.u.a. określenie charakteru zadłużenia jako "należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego" należy rozumieć dosłownie. W przypadku niedefiniowania określonego pojęcia w akcie normatywnym należy posługiwać się definicją zawartą w innych przepisach, które regulują daną instytucję prawną (tak uchwała SN z dnia 29 stycznia 2004 r., I KZP 39/03, OSNKW 2004 r. z. 2, poz. 13; postanowienie 7 sędziów SN z dnia 20 września 2007 r., I KZP 28/07, OSNKW 2007/10/70). Natomiast w przypadku istnienia definicji legalnej sformułowanego przez nią znaczenia definiowanego terminu nie wolno przełamywać przy zastosowaniu innych rodzajów wykładni. (M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, Warszawa 2002, s. 203-205, s. 309-324). Jak wynika z art. 1 ust. 1 pkt 2 u.p.u.a., ustawa ta określa warunki nabywania prawa do świadczeń pieniężnych wypłacanych w przypadku bezskuteczności egzekucji alimentów, zwanych dalej świadczeniami z funduszu alimentacyjnego. Natomiast w słowniczku zawartym w art. 2 pkt 7 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej zdefiniowano pojęcie "zaliczki alimentacyjnej", która oznacza kwotę wypłaconą przez organ właściwy wierzyciela osobie uprawnionej na poczet należnego świadczenia alimentacyjnego, ustalonego na podstawie tytułu wykonawczego, jeżeli egzekucja jest bezskuteczna. Dodatkowo, zgodnie z dokumentacją pochodzącą z procesu legislacyjnego (druk sejmowy 1393, teza 14), świadczenie alimentacyjne nie miało być płacone jak dotychczas przez organy samorządu terytorialnego na poczet zasądzonych przez sąd alimentów, lecz jako świadczenie odrębne, publicznoprawne. Jak z powyższego wynika, definiując oba rodzaje świadczeń, ustawodawca dokonał ich świadomego rozróżnienia. Nie pozwala to zatem, zgodnie z wcześniej przedstawioną regułą wykładni, na traktowanie obu świadczeń w sposób tożsamy. Ponadto, skoro w tej samej jednostce redakcyjnej, tj. w art. 30 u.p.u.a. ustawodawca w ustępie pierwszym wskazał zarówno należności, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1, jak i w art. 28 ust. 1 pkt 2 tej ustawy (tj. zarówno należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych osobie uprawnionej, jak i należności powstałe z tytułu zaliczek alimentacyjnych wypłaconych osobie uprawnionej na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.), zaś w ustępie drugim wymienił jedynie należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, to, zakładając racjonalność ustawodawcy, nie sposób przyjąć, że ustęp drugi obejmuje również należności powstałe z tytułu zaliczek alimentacyjnych. W aktualnym stanie prawnym organ właściwy dłużnika mógłby jedynie rozstrzygać w przedmiocie umorzenia (nie zaś rozłożenia na raty) należności, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 2 u.p.u.a., czyli należności powstałych z tytułu zaliczek alimentacyjnych wypłaconych osobie uprawnionej na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Zatem, w niniejszej sprawie organy obu instancji nie dostrzegły, że art. 30 ust. 2 u.p.u.a. odnosi się wyłącznie do należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, nie zaś do należności powstałych z tytułu zaliczek alimentacyjnych wypłaconych osobie uprawnionej na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Innymi słowy, art. 30 ust. 2 u.p.u.a. nie daje podstawy do merytorycznego rozstrzygania w zakresie rozłożenia na raty należności z tytułu wypłaconej zaliczki alimentacyjnej, ponieważ swoją hipotezą nie obejmuje tej należności. Jedynie informacyjnie należy wskazać, że również nieobowiązująca już ustawa z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej nie zawierała podstawy do rozstrzygania w przedmiocie żądania rozłożenia na raty należności z tytułu zaliczki alimentacyjnej W myśl art. 16 tej ustawy organ właściwy wierzyciela mógł jedynie umorzyć należności dłużnika alimentacyjnego z tytułu wypłaconych zaliczek, a także wierzyciela z tytułu nienależnie pobranej zaliczki, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną tych osób. Podsumowując, organ drugiej instancji bezzasadnie prowadził postępowanie dowodowe w sprawie i rozstrzygnął merytorycznie, odmawiając rozłożenia skarżącemu na raty należności z tytułu wypłaconych osobom uprawnionym zaliczek alimentacyjnych, ponieważ art. 30 ust. 2 u.p.u.a. nie daje organowi właściwemu wierzyciela kompetencji do badania zasadności wniosku skarżącego w tym zakresie. Stąd wniosek skarżącego w tym zakresie jest bezprzedmiotowy w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. W związku z tym, że organy nie miały podstaw do rozstrzygania w przedmiocie rozłożenia na raty należności z tytułu zaliczki alimentacyjnej wypłacanej osobom uprawnionym, rozstrzygnięcia w tym zakresie są wadliwe i w związku z tym należało uchylić punkt trzeci zaskarżonej decyzji oraz utrzymany nim w mocy punkt drugi decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia 13 grudnia 2023 r., znak: [...] i umorzyć postępowanie administracyjne w tym zakresie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w związku z art. 135 i art. 145 § 3 p.p.s.a. (punkt I sentencji wyroku). Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił natomiast skargę w zakresie obejmującym punkt pierwszy i drugi zaskarżonej decyzji (punkt II sentencji wyroku), ponieważ Kolegium niewadliwie ustaliło, że skoro zobowiązanie G. U. z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego osobom uprawnionym zostało spłacone w całości w dniu 2 kwietnia 2024 r., to należało uchylić pkt 1 decyzji organu pierwszej instancji i umorzyć postępowanie administracyjne w tym zakresie jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji.