II SA/Lu 729/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 listopada 2018 r. sprawy ze skargi P. C. i C. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Zaskarżoną do sądu decyzją z 9 lipca 2018 r., po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożonego przez P. C. i C. P. (dalej jako: skarżący), Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] utrzymało w mocy własną decyzję z [...] maja 2018 r., w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta L. z 27 maja 2011 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przedstawiło następujący stan sprawy: Wnioskiem z 11 kwietnia 2005 r. J. Z. wystąpił do Prezydenta Miasta L. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy działki nr [...] przy ul. [...] w L.. Wniosek ten obejmował również obszar działki nr [...]. W punkcie II wniosku - opis planowanej inwestycji - znalazła się informacja, że miejsca postojowe zapewnione zostaną na działce nr [...]. Analogiczna treść została umieszczona w pkt V ppkt 4b wniosku (miejsca postojowo-parkingowe w ilości niezbędnej do obsługi funkcji na działce nr [...]). Decyzją z 19 sierpnia 2005 r., Prezydent Miasta L. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na zmianie kształtu dachu i podniesienia go do wysokości użytkowej poddasza w celu zmiany sposobu użytkowania na cele mieszkalne, na działce nr [...] przy ul. [...] w L.. Decyzja ta w pkt 3e zawierała postanowienia obejmujące obszar działki [...]: "zagospodarowanie terenu winno uwzględniać wszystkie niezbędne elementy do prawidłowego funkcjonowania w/w obiektu: dojścia piesze, placyk gospodarczy a miejsca postojowe dla samochodów w ilości niezbędnej dla obsługi funkcji na działce nr [...] [...] (minimum 1 mp/ 1 mieszkanie i 1mp/20 m2 pow. użytkowej usług) ". W oparciu o ww. decyzję Prezydent Miasta L. decyzją z 30 lipca 2007 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. Z. pozwolenia na roboty budowlane polegające na zmianie kształtu dachu i podniesieniu go do wysokości użytkowej poddasza wraz z wykonaniem wewnętrznych instalacji: wodociągowej, sanitarnej, c.o., elektrycznej, gazowej oraz miejsc parkingowych, zlokalizowanych na działkach nr [...] i [...] położonych przy [...] w L.. Decyzją z 9 lutego 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. udzielił J. Z. pozwolenia na użytkowanie 4 mieszkań na poddaszu użytkowym wraz z instalacjami oraz miejsc parkingowych zlokalizowanych na działkach nr [...] i [...], położonych przy [...] w L.. Decyzją z 27 maja 2011 r., na wniosek W. T., Prezydent Miasta L. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na realizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, garażem w kubaturze budynku oraz zjazdem na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w L.. Decyzja stała się ostateczna dnia [...] czerwca 2011 r. Decyzją z [...] lipca 2012 r. dokonano przeniesienia powyższej decyzji na rzecz [...] s.c. D. L., M. G., a następnie na rzecz P. C. oraz C. P., wspólników spółki cywilnej [...] P. C., C. P. s.c. w L.. Po wszczęciu postępowania z urzędu, decyzją z [...] maja 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło z urzędu nieważność decyzji Prezydenta Miasta L. z 27 maja 2011 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 i art. 65 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945, ze zm.; dalej jako: u.p.z.p.). Pełnomocnik skarżących złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc zarzuty naruszenia art. 65 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202; dalej jako: P.b.), art. 5 P.b., jak również szeregu przepisów postępowania administracyjnego. Po rozpatrzeniu wniosku, decyzją z 9 lipca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy swoją decyzję z 17 maja 2018 r. W uzasadnieniu Kolegium podtrzymało stanowisko, że decyzja Prezydenta Miasta L. z 27 maja 2011 r. w sposób rażący narusza art. 61 ust. 1 pkt 1oraz art. 65 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Z przepisów tych wynika obowiązek badania przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy istniejącego zagospodarowania nieruchomości. Ponadto organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę. Istota decyzji ustalającej warunki zabudowy polega na ustaleniu możliwego zamierzenia wobec terenu, a nie na nadaniu praw do terenu. Jeżeli jednak jeden z wnioskodawców otrzyma pozwolenie na budowę, to znaczy, że jest uprawniony do prowadzenia robót budowlanych na danym obszarze. Skoro - na skutek uzyskania przez jednego z wnioskodawców pozwolenia budowlanego - decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pozostałych wnioskodawców stają się bezprzedmiotowe tj. brak jest możliwości zrealizowania na ich podstawie planowanych inwestycji budowlanych, to tym bardziej nie jest możliwe późniejsze ustalenie warunków zabudowy na danym terenie, w sytuacji, gdy inny podmiot otrzymał już ostateczne pozwolenie na budowę na tym terenie (oraz uzyskał pozwolenie na użytkowanie zrealizowanego na podstawie tegoż pozwolenia obiektu), a tym samym nieruchomość objęta wnioskiem została zagospodarowana. Analiza uwarunkowań zagospodarowania terenu, stanowiąca załącznik do decyzji, jak i sama decyzja badana w trybie nieważnościowym pomijają fakt istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, obejmującej obszar działki nr [...]. Tymczasem, istnieje kolizja pomiędzy treścią decyzji o pozwoleniu na budowę z 30 lipca 2007 r. a treścią wydanej następnie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z 27 maja 2011 r. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie uwzględnia bowiem zaprojektowanych i zrealizowanych na działce nr [...], stosownie do postanowień decyzji budowlanej, miejsc parkingowo-postojowych. Tym samym pominięto w procedurze ustalania warunków zabudowy istniejący (na skutek realizacji decyzji budowlanej) stan zagospodarowania terenu, który określony został poprzez funkcjonujący w obrocie prawnym akt administracyjny. Wydanie decyzji z 27 maja 2011 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla działki nr [...], bez uwzględnienia ww. pozwolenia na budowę, prowadzi do nieuprawnionej ingerencji w prawnie określone zagospodarowanie przedmiotowej działki. Kolegium nie zgodziło się z twierdzeniem skarżących jakoby decyzja o pozwoleniu na budowę w części dotyczącej działki nr [...] wygasła na skutek braku realizacji na niej budowy miejsc parkingowo-postojowych. Z akt sprawy wynika, że inwestycja budowlana na działce nr [...] oraz na działce nr [...] (miejsca parkingowe do obsługi inwestycji zrealizowanej na działce nr [...]) została zakończona i oddana do użytkowania. Bez znaczenia przy tym pozostaje, w ocenie Kolegium, obecny faktyczny stan zagospodarowania działki nr [...], który na przestrzeni lat mógł ulec zmianie (sygnalizowana przez skarżących okoliczność braku śladów inwestycji na gruncie). Stąd też niezasadny jest wniosek o przeprowadzenie dowodu z oględzin przedmiotowej nieruchomości. Pominięcie przy wydawaniu badanej decyzji stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości (zgodnie z decyzją budowlaną oraz decyzją o pozwoleniu na użytkowanie) stanowi o rażącym naruszeniu przez badaną decyzję ww. przepisów prawa materialnego, co czyni koniecznym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego w trybie nieważnościowym. W skardze do sądu administracyjnego pełnomocnik P. C. i C. P. ponownie zarzucił naruszenie art. 65 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 37 ust. 1 P.b., art. 5 P.b. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego, jak również szeregu przepisów postępowania administracyjnego. W ocenie pełnomocnika decyzja w sprawie pozwolenia na budowę, realizowanego na działce nr [...] wygasła z mocy prawa z uwagi na brak realizacji przez inwestora części planowanej inwestycji w postaci budowy czterech miejsc postojowo-parkingowych przewidzianych na terenie działki nr [...], do których został zobowiązany ww. decyzją, w terminie 3 lat od uzyskania pozwolenia. Ponadto rozstrzygnięcie Kolegium uniemożliwia skarżącym, jako właścicielowi nieruchomości i inwestorowi realizację planowanego zamierzenia inwestycyjnego wobec nałożenia na inny podmiot obowiązku zorganizowania na nieruchomości stanowiącej własność skarżących miejsc parkingowych, pomimo, że działka inwestora nie jest obciążona żadną służebnością, jak również nie istnieje żadne inne ograniczenie prawa własności Inwestora do przedmiotowej nieruchomości. W ocenie pełnomocnika Kolegium nie dokonało również wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy. W szczególności Kolegium nie uwzględniło faktu, że miejsca postojowe nie zostały wykonane, co poskutkowało stwierdzeniem przez organ obowiązywania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta L. z 30 lipca 2017 r. w sprawie pozwolenia na budowę. Zdaniem pełnomocnika decyzja ta wygasła z mocy prawa w zakresie zobowiązania do wykonania miejsc postojowych i jako taka nie stanowi przeszkody do pozostawienia w mocy decyzji Prezydenta Miasta L. z 27 maja 2011 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej wnioskowanej przez skarżących i w konsekwencji wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę dla działki nr [...] zgodnie z wnioskiem inwestora. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Istota sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny, czy decyzja Prezydenta Miasta L. z 27 maja 2011 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 65 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dla uporządkowania wywodu należy na wstępie przypomnieć, że zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych warunków, wśród których pierwszy brzmi następująco: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z kolei art. 65 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. stanowi, że organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę. Z argumentacji Kolegium wynika, że decyzja Prezydenta Miasta L. z 27 maja 2011 r. rażąco narusza prawo, bowiem po pierwsze Prezydent naruszył obowiązek badania przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy istniejącego zagospodarowania nieruchomości. Po drugie, nie było dopuszczalne późniejsze ustalenie warunków zabudowy na danym terenie, w sytuacji, gdy inny podmiot otrzymał już ostateczne pozwolenie na budowę na tym terenie (oraz uzyskał pozwolenie na użytkowanie zrealizowanego na podstawie tegoż pozwolenia obiektu), a tym samym nieruchomość objęta wnioskiem została zagospodarowana. Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela argumentację Kolegium i nie znajduje podstaw do zakwestionowania jej zgodności z prawem. Nie ulega wątpliwości, że w decyzji z 27 maja 2011 r., ustalając warunki zabudowy dla działki nr [...], Prezydent Miasta L. nie uwzględnił faktu, że na działce tej zostały zaprojektowane i zrealizowane miejsca parkingowe, jako element realizacji inwestycji na sąsiedniej działce nr [...]. Realizacja inwestycji na działce nr [...], polegająca na rozbudowie znajdującego się na niej budynku mieszkalnego, nastąpiła w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta L. z 19 sierpnia 2005 r. ustalającą warunki zabudowy (jednym z elementów był obowiązek zapewnienia miejsc postojowych na działce nr [...]), następnie – wydaną przez ten sam organ decyzję z 30 lipca 2007 r., zatwierdzającą projekt budowlany oraz udzielającą pozwolenia na budowę (zatwierdzony projekt i udzielone pozwolenie obejmowały wykonanie miejsc parkingowych na działce [...]), wreszcie – decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 9 lutego 2009 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie czterech mieszkań w budynku na działce [...] oraz miejsc parkingowych, zlokalizowanych na działce [...]. Nie sposób nie zgodzić się ze stwierdzeniem Kolegium, że w ten sposób doszło do naruszenia obowiązku dokonania przeprowadzenia analizy urbanistycznej obszaru sąsiadującego z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja. Co jeszcze istotniejsze, Prezydent Miasta ustalił warunki zabudowy w odniesieniu do działki, nie tylko objętej pozwoleniem na budowę wydanym wcześniej dla innego podmiotu, ale na dodatek pozwoleniem "skonsumowanym", w tym znaczeniu, że inwestycja została zrealizowana, a jej legalność została dodatkowo potwierdzona ostateczną decyzją o zezwoleniu na użytkowanie. Oczywiście nie ma przeszkód w wydawaniu dla tej samej działki nawet kilku decyzji ustalających warunki zabudowy i to w różny sposób, co wynika z zasady, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do nieruchomości (art. 63 ust. 1 i 2 u.p.z.p.), co więcej jest tylko pierwszym, wstępnym elementem przygotowania inwestycji budowlanej. Jednakże równie oczywista jest niedopuszczalność wydawania decyzji o warunkach zabudowy w przypadku uzyskania pozwolenia na budowę obejmującego ten sam teren (nawet w części), a tym bardziej, w przypadku, gdy inwestycja została już zrealizowana w oparciu o to pozwolenie. Podstawę prawną takiego zakazu Kolegium trafnie wywodzi z treści art. 65 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Nie sposób podważyć prawidłowości argumentacji organu, że skoro, w świetle tego przepisu, na skutek uzyskania przez jednego z wnioskodawców pozwolenia budowlanego, decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pozostałych wnioskodawców stają się bezprzedmiotowe tj. brak jest możliwości zrealizowania na ich podstawie planowanych inwestycji budowlanych, to tym bardziej niedopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy w sytuacji, gdy już wcześniej inny podmiot uzyskał (a nawet zrealizował) pozwolenie na budowę na tym samym terenie (co więcej – w rozpoznawanej sprawie uzyskał dodatkowe potwierdzenie legalności inwestycji w postaci ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie). Trzeba w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa i literatury, o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decyduje z jednej strony oczywistość naruszenia prawa, biorąc pod uwagę charakter przepisu, który został naruszony, z drugiej zaś – skutki, które wywołuje kwestionowana decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Z kolei patrząc z perspektywy skutków, decyzja rażąco narusza prawo, jeżeli skutki gospodarcze lub społeczne jakie powoduje, sprawiają, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. przykładowo: wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, Nr 2, poz. 91; wyrok NSA z 28 października 2011 r., I OSK 1888/10; wyrok NSA z 21 października 2010 r.; I OSK 28/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu powyższe przesłanki zostały spełnione w rozpoznawanej sprawie, co uprawniało Kolegium do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z 27 maja 2011 r. Oczywistość naruszenia regulacji zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 65 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie budzi wątpliwości. W państwie prawa nie sposób również zaakceptować skutków sytuacji, w której organ ustalił warunki zabudowy w sposób zupełnie ignorujący wydane uprzednio ostateczne decyzje w udzielające pozwolenia na budowę i pozwolenia na użytkowanie obiektu, w zakresie obejmującym część tej samej działki. Uznając za zgodne z prawem stanowisko Kolegium wyrażone w zaskarżonej decyzji, Sąd nie podziela tym samym podniesionych w skardze zarzutów. Główny ciężar argumentacji pełnomocnika skarżących koncentruje się na próbie wykazania, że decyzja Prezydenta Miasta L. z 30 lipca 2007 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę wygasła z mocy prawa, przynajmniej w zakresie odnoszącym się do budowy miejsc parkingowych na działce [...]. Pełnomocnik opiera swoje argumenty na fakcie, że jego zdaniem, inwestor, który uzyskał pozwolenie na budowę dla inwestycji w budynku na działce [...], nie zrealizował w rzeczywistości planowanej budowy czterech miejsc parkingowych na działce [...]. Odnosząc się do tej argumentacji trzeba na wstępie przypomnieć, że zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202, ze zm.; dalej jako: P.b., decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Argumenty pełnomocnika skarżących nie zasługują na uwzględnienie z tego podstawowego względu, że choć skutek wygaśnięcia następuje z mocy prawa, ze względu na konsekwencje decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia, konieczne jest wydanie decyzji deklaratoryjnej, stwierdzającej ten skutek. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie, deklaratoryjność decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia na budowę, a więc jej charakter potwierdzający a nie stricte prawnokształtujący, nie oznacza, że przesłanki stanowiące podstawę jej wydania mogą być ustalane jako element stanu faktycznego w innej sprawie (w tym z zakresu prawa budowlanego), a zatem że bez uzyskania odrębnej decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia na budowę można rozstrzygać (w innym postępowaniu), czy to pozwolenie wygasło czy też nie. Przepis art. 37 ust. 1 p.b. stanowi podstawę do wszczęcia odrębnego postępowania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę i do wydania w tym postępowaniu decyzji stwierdzającej to wygaśnięcie, jeśli zaistnieją ku temu podstawy. Przemawia za tym potrzeba dokonania w postępowaniu wyjaśniającym koniecznych ustaleń w kwestii zaistnienia przesłanki niezbędnej do stwierdzenia, że pozwolenie na budowę wygasło. postępowanie wyjaśniające powinno zakończyć się władczym rozstrzygnięciem właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Postępowanie to będzie miało na celu eliminację stanu niepewności odnośnie przysługującego danemu podmiotowi prawa do realizacji określonego zamierzenia budowlanego. Istnienie w obrocie prawnym decyzji bezprzedmiotowej (podlegającej wygaśnięciu) rodzi bowiem pozory istnienia określonych uprawnień (por. wyrok NSA z 19 października 2017 r., II OSK 354/17; wyrok WSA w Białymstoku z 10 kwietnia 2018 r., II SA/Bk 30/18; wyrok WSA w Kielcach z 27 lipca 2017 r., II SA/Ke 267/17; wyrok WSA w Poznaniu z 3 listopada 2016 r., II SA/Po 609/16; orzeczenia.nsa.gov.pl; A. Kosicki, w: M. Wierzbowski, A. Plucińska-Filipowicz (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2018, s. 471). W dalszej kolejności trzeba wskazać, że rozpoznawana sprawa dobitnie potwierdza zasadność powyższego poglądu. Z analizy treści decyzji, na podstawie których zrealizowano inwestycję w budynku położonym na działce [...], których ustalenia odnoszą się również do działki nr [...] wynika, że rozstrzygnięcie w przedmiocie konieczności wybudowania czterech miejsc parkingowych na działce [...] stanowiło w istocie przesłankę wydania decyzji o warunkach zabudowy, następnie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę, wreszcie wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. Innymi słowy: kwestia wykonania miejsc parkingowych nie była pozostawiona swobodnej woli inwestora, który w tym zakresie mógł skorzystać z uprawnień wynikających z decyzji o pozwoleniu na budowę lub też nie. W istocie wykonanie miejsc parkingowych było obowiązkiem inwestora, bowiem warunkowało wydanie warunków zabudowy, a następnie pozwolenia na budowę i pozwolenia na użytkowanie w zakresie inwestycji realizowanej na działce [...]. Potwierdza to tezę, że bez przeprowadzenia odrębnego postępowania, nie można określić konsekwencji ewentualnego niewykonania przez inwestora inwestycji na działce [...] miejsc parkingowych na działce [...] dla bytu prawnego pozwolenia na budowę dla inwestycji na działce [...]. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że tego rodzaju ustaleń nie można czynić w rozpoznawanej sprawie, której przedmiotem jest zupełnie inny akt administracyjny, choć pozostający w pewnym związku faktycznym i prawnym z decyzjami w sprawie działki [...], ze względu na specyfikę przypadku. Konkludując ten wątek rozważań: skoro, co bezsporne, nigdy nie została wydana decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Prezydenta Miasta L. z 30 lipca 2007 r., nie można zasadnie wywodzić, że skutek wygaśnięcia pozwolenia nastąpił z mocy prawa, a w konsekwencji Kolegium powinno było zbadać w toku postępowania wyjaśniającego faktyczny sposób obecnego zagospodarowania działki [...] w tym aspekcie. Z przedstawionych względów argumentacja pełnomocnika jest chybiona, wobec czego Sąd nie podziela zarzutów naruszenia art. 65 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 37 ust. 1 P.b. W tej sytuacji, skoro w postępowaniu mającym za przedmiot stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z 27 maja 2011 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie było dopuszczalne badanie przesłanek faktycznych stanowiących ewentualną podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia z 30 lipca 2007 r., z uwagi na konieczność wszczęcia w tej kwestii odrębnego postępowania i wydania odrębnej decyzji, chybione są zarzuty naruszenia przepisów postępowania przez brak wszechstronnego i wyczerpującego zebrania i rozważenia materiału dowodowego w sprawie. Z kolei zarzut naruszenia art. 5 P.b. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego jest chybiony z tego względu, że niemożność zrealizowania przez skarżących inwestycji na działce nr [...] nie jest wynikiem działań organu, lecz działań poprzedniego właściciela działek [...] i [...] – J. Z., który korzystając z prawa do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane tak określił warunki realizacji swojej inwestycji na działce [...], że powiązał dopuszczalność jej realizacji z wykorzystaniem fragmentu działki [...], do której ówcześnie miał prawa właścicielskie. Problem można zatem rozpatrywać być może w aspekcie wad prawnych nieruchomości, jaką nabyli skarżący, ale pozostaje to poza zakresem kognicji sądu administracyjnego i poza wpływem na ocenę legalności decyzji Kolegium zaskarżonej w niniejszym postępowaniu. Co więcej, podnosząc tą argumentację pełnomocnik pomija ten fragment art. 140 k.c., który wskazuje, że właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy, ale w granicach określonych między innymi przez ustawy. Przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy prawa budowlanego stanowią właśnie element wyznaczający ustawowe granice korzystania z prawa własności. Ich wprowadzanie (w aspekcie istotnym z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy) jest uzasadnione koniecznością ochrony ładu przestrzennego, stanowiącego element konstytucyjnie chronionej wartości porządku publicznego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.) Sąd oddalił skargę.