II SA/Lu 760/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 stycznia 2019 r. sprawy ze skarg T. W. i K. W. oraz [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia w sprawie odmowy wstrzymania robót budowlanych oddala skargi. W skardze z dnia [...] maja 2016r. "[...]" Sp. z o.o. domagała się od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. nakazania rozbiórki obiektów stacji paliw, zlokalizowanej na działce o nr [...], położonej w B. przy ul. [...] oraz wymierzenia kary za ich nielegalne użytkowanie. Zdaniem spółki bez stosownych zezwoleń przebudowano obiekt usługowy oraz wiatę stalową, w pasie drogowym wykonano fundamenty żelbetowe, wykonano remont zbiorników paliwa oraz utwardzono plac kostka i asfaltem. Stwierdziła, że zmiana przeznaczenia zakupionego obiektu usługowego na stację paliw jest także niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który na tym terenie przewiduje ujęcie wody. Spółka stwierdziła, że działająca wcześniej na tym terenie stacja paliw zakończyła działalność w 2003r. Zaznaczyła ponadto, że część robót została wykonana na nieruchomości stanowiącej jej własność. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. odmówił wstrzymania robót budowlanych prowadzonych w przedmiotowym obiekcie budowlanym, określonym jako obiekt usługowy – stacja paliw. Zdaniem organu przeprowadzone [...] czerwca 2016 r. i [...] grudnia 2017 r. kontrole nie wykazały, aby inwestor rozbudował budynek stacji paliw i obiekty towarzyszące. Dokonano natomiast przebudowy obiektów stacji, rozumianej jako zmian jego parametrów technicznych bez zmiany kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości lub liczby kondygnacji. Organ podniósł, że przed przystąpieniem do robót budowalnych właściciele stacji dokonali w dniu [...] stycznia 2014 r ich zgłoszenia do Starostwa Powiatowego w L.. Do zgłoszenia dołączyli opis techniczny budynku i przewidywany zakres robót budowlanych. Zgłoszeniem objęto wymianę i obsadzenie okien elewacyjnych i drzwi wejściowych do budynku. Zgłoszenie zostało przyjęte pismem z dnia [...] kwietnia 2014r. Wymiana została dokonana w sposób ingerujący w obiekt, niezgodnie z opisem technicznym. Przewidywano bowiem wymianę okna zgodnie z dotychczasowa architekturą, natomiast inwestorzy dokonali ingerencji w ścianę zewnętrzną budynku, zastępując otwory wypełnione luxferami oknem stalowym o wymiarach 2,95x 2,35m, przeszklonym szkłem płaskim, co wymagało powiększenia otworu. Organ uznał w tej sytuacji , że naruszono art. 30 ust.1 pkt.2 w związku z art. 29 ust.2 pkt.1b ustawy Prawo budowlane i dokonano przebudowy budynku. Jednocześnie jednak stwierdził, że nie wykazano nieprawidłowości przy wykonywaniu robót budowlanych, nie naruszają przepisów techniczno – budowlanych, nie powodują zagrożeń o których mowa w art. 50 ust.1 pkt.2 prawa budowalnego, a ponadto zostały one już zakończone. Nie ma zatem podstaw do wydania nakazów w trybie art. 51 ust.1 i 2 prawa budowlanego. Organ potwierdził, ze według ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. z 2003r. działka ze stacją paliw znajduje się na terenie o symbolu WZ - ujęcie wody z przeznaczeniem pod obiekty związane z pobieraniem i uzdatnianiem wody oraz z zakazem adaptacji bezpośredniej i pośredniej strefy ochrony sanitarnej ujęć wody pitnej. Jednak stacja została zrealizowana jeszcze w 1985r. i wchodziła w skład obiektów Spółdzielni [...] B.. Obwieszczeniem Wojewody L. z [...] marca 2004r. sprostowano błąd w pkt. 10 planu, dopuszczając możliwość użytkowania terenów dla których plan przewiduje przeznaczenie inne od dotychczasowego w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem. Na terenach tych zakazuje się budowy nowych i rozbudowy istniejących obiektów sprzecznych z funkcją przewidzianą w planie oraz remontów generalnych wymagających pozwolenia na budowę. Powołując się na notatkę służbową Naczelnika Wydziału Inwestycji Gospodarki Komunalnej i Przestrzennej Urzędu Miasta B. organ wskazał, że na tym obszarze nie istniały i nie istnieją ujęcia wody podziemnych lub urządzenia uzdatniania wody. Natomiast z notatki wynika, że na podstawie uchwały Rady Miejskiej nr [...] z dnia [...] listopada 2016r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego da gminy B. tereny te zostały zmienione na oznaczone symbolem AGn – aktywności gospodarczej, w tym zabudowy produkcyjnej niskiej, składów i magazynów. Organ zwrócił uwagę, że decyzją z dnia [...] września 2015r. inwestorzy uzyskali zgodę Zarządu Dróg Powiatowych w L. na lokalizację zjazdu na nieruchomość. Organ wskazał ponadto na brak konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia. W jego ocenie art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko według którego wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji na budowę decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowieniu robót budowlanych nie odnosi się do przerw w użytkowaniu obiektu budowlanego, nie może mieć zatem zastosowania do sytuacji, gdy stacja nie była użytkowana przez 12 lat. Organ podniósł ponadto, że inwestorzy dysponują uprawnieniami do użytkowania stacji. W tej sytuacji organ stwierdził brak okoliczności o których stanowi art. 50 prawa budowlanego uzasadniającego wstrzymanie robót budowlanych. Po rozpoznaniu zażalenia "[...]" Sp. z o.o. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowienie uchylił i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Organ odwoławczy potwierdził, ze inwestorzy dokonali przebudowy budynku stacji, polegającej na likwidacji otworów okiennych z luksferów w jego wschodniej ścianie i wstawieniu jednego okna stalowego w miejsce luksferów co musiało powodować zwiększenie otworu okiennego. Budowa zjazdu z drogi powiatowej na działkę nr [...], wykonana została natomiast na podstawie przyjętego bez sprzeciwu zgłoszenia robót w Starostwie Powiatowym w L. z dnia [...] grudnia 2016 r. Przed zgłoszeniem inwestor uzyskał decyzję lokalizacyjną zjazdu wydaną przez Zarząd Dróg Powiatowych w L. z/s w B. z dnia [...] września 2015 r. Zgodnie z wpisami w protokole odbioru, zjazd został wykonany zgodnie z warunkami decyzji. Nie ulega też wątpliwości, że roboty budowlane zostały zakończone. Mimo to, zdaniem organu, odmowa wstrzymania robót budowlanych związanych z przebudową przedmiotowego obiektu była bezpodstawna. Art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że w przypadkach innych, niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2007 r. II OSK 629/07 ) zwrócono uwagę, iż w ust. 1 art. 50 Prawa budowlanego mowa jest o wstrzymaniu postanowieniem prowadzenia robót budowlanych wykonywanych. Powyższe oznacza, że przepis ten powinien mieć zastosowanie w sytuacjach określonych w pkt 1 - 4 ust. 1 jednak tylko wtedy, kiedy roboty budowlane są aktualnie wykonywane (realizowane). W przypadku, gdy roboty budowlane zostały wykonane w sposób o jakim mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowanego, z mocy art. 51 ust. 7 zastosowanie mają przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego. W ocenie organu odwoławczego PINB w L. winien przeprowadzić postępowanie w sprawie przebudowy i rozbudowy stacji paliw oraz odrębne postępowanie w sprawie zjazdu z ww. działki na drogę powiatową nr [...] ul. [...]. Skargi na Postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyła "[...]" Sp. z o.o. oraz inwestorzy T. i K. W.. Na podstawie art. 111 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2018r. poz. 1302 ) sąd zarządził połączeniu skarg do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Inwestorzy zarzucili postanowieniu: 1. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 k.p.a. poprzez przyznanie [...] sp. z o.o. przymiotu strony postępowania pomimo braku u spółki interesu prawnego w wydaniu żądanego rozstrzygnięcia, skoro roboty obejmowały teren tylko działki nr [...] i nie oddziaływały na nieruchomość sąsiednią 2. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez nie umorzenie postępowania administracyjnego pomimo jego bezprzedmiotowości, wynikającej zarówno z braku przymiotu strony u podmiotu inicjującego postępowanie, jak również z faktu zakończenia wszystkich prowadzonych prac budowlanych, których wstrzymania żądała Spółka [...] sp. z o.o., 3. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia kasatoryjnego pomimo braku spełnienia ustawowych przesłanek wydania takiego rozstrzygnięcia, 4. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez nie wyczerpujące zebranie materiału dowodowego, a w szczególności nieudowodnienie, że otwór okienny we wschodniej ścianie pawilonu stacji paliw, zlokalizowanej na działce [...] przy ulicy [...] w B., został powiększony, a jego wypełnienie zostało zmienione z luksferów na szkło zwykłe, ani kto miałby te czynności wykonać, z których to okoliczności organ wywodzi konsekwencje prawne, 5. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 80 k.p.a. poprzez wywiedzenie z materiału dowodowego, że wypełnienie luksferami otworu okiennego w ścianie wschodniej pawilonu stacji paliw, zlokalizowanej na działce [...] przy ulicy [...] w B., zostało zamienione na okno stalowe, co wiązało się z powiększeniem przedmiotowego otworu okiennego, 6. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 81 k.p.a. poprzez uznanie za udowodnioną okoliczność, że otwór okienny w ścianie wschodniej pawilonu stacji paliw, zlokalizowanej na działce [...] przy ulicy [...] w B., został powiększony, pomimo braku możliwości strony wypowiedzenia się co do przeprowadzonych na tę okoliczność dowodów, co wynikało z nieprzeprowadzenia na tę okoliczność postępowania dowodowego i uznania ww. okoliczności za udowodnioną, 7. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie o zakończeniu postępowania dowodowego, co pozbawiło Stronę możliwości wypowiedzenia się co do całości zebranego materiału dowodowego, 8. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, 9. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 7a w zw. z art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 z późn. zm.) poprzez niezasadne przyjęcie, że roboty budowlane polegające na zamianie wypełnienia otworu okiennego luksferami na okno stalowe, stanowią przebudowę obiektu budowlanego, a nie jego remont. Wymiana luksferów wypełniających otwór okienny na okno stalowe odpowiada definicji ustawowej remontu, zawartej w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, według której remontem jest wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. Zgodnie z definicją wyrobu budowlanego zawartego w art. 2 pkt 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz.U.UE.L. z 2011 r. Nr 88, poz. 5), stosowaną w krajowym obrocie prawnym na mocy art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1570 z późn. zm.), wyrobem budowlanym jest każdy wyrób lub zestaw wyprodukowany i wprowadzony do obrotu w celu trwałego wbudowania w obiektach budowlanych lub ich częściach, którego właściwości wpływają na właściwości użytkowe obiektów budowlanych w stosunku do podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych. Powyższa definicja obejmuje zarówno okno stalowe z przeszkleniem zwykłym, jak również luksfery. Zdaniem skarżących ewentualna (nieudowodniona w toku postępowania) zmiana wypełnienia otworu okiennego z luksferów na okno stalowe stanowiłaby jedynie dopuszczalne zastosowanie innego, niż w stanie pierwotnym wyrobu budowlanego, mieściłaby się więc w zakresie remontu. Podstawowa funkcja omawianego otworu okiennego pozostałaby przy tym niezmieniona, gdyż byłoby nią doświetlenie pomieszczenia światłem naturalnym. [...]" Sp. z o.o. zarzuciła z kolei postanowieniu naruszenie 1. art. 48 ust. 1 i 49b ust 1 prawa budowlanego, przez nienakazanie zastosowania tych przepisów do samowoli budowlanej uczestników, a nakazanie zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 prawa budowlanego, skoro dokonano rozbudowy i przebudowy istniejących obiektów oraz budowy na nowo m.in wiaty stalowej i separatora koalescencyjnego; 2. art. 48 ust. 1 prawa budowlanego, gdyż ze względu na sprzeczność zamierzenia budowlanego z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego, organ winien nakazać rozbiórkę bez prowadzenia postępowania legalizacyjnego. 3. art. 72 ust. 1a ustawy z dnia z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez zaniechanie uzyskania stosownej decyzji środowiskowej, także w sytuacji, gdy w obiekcie prowadzony jest sklep spożywczo-przemysłowy, 4. § 5 i § 6 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz.U. z 1995 r. nr 25, poz. 133), gdyż mapa załączona do zgłoszenia prac budowlanych z dnia [...] stycznia 2014 r. (k. 147-136 akt administracyjnych) nie obejmuje obszaru otaczającego teren inwestycji w promieniu co najmniej 30 metrów, nie zawiera pieczęci o przyjęciu mapy do zasobu geodezyjnego i kartograficznego i nie zawiera naniesionych przez uprawnionego geodetę linii zabudowy ustalonych w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta B.; 5. art. 33 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1 i pkt.9 prawa budowlanego, gdyż przedmiotowy obiekt stacji paliw nie może funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem, z uwagi na brak możliwości przyłączenia i zapewnienia ilości wody. Przedłożone zgłoszenie z dnia [...] stycznia 2014 r. jest niekompletne z uwagi na brak opracowania obejmującego przyłącze kanalizacji sanitarnej oraz przyłącze wodociągowe (sieci); 7. § 6 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych ( Dz.U. z 2009, nr 124, poz. 1030), gdyż nie zapewniono dla stacji paliw wymaganej ilości wody dla celów przeciwpożarowych do zewnętrznego gaszenia pożaru w ilości 10 dm3/ s, instalując dekoracyjny hydrant na rurze azbestowo-cementowej o średnicy 40 mm, co nie zapewnia odpowiedniego dopływu wody; 8. art. 138 § 2 k.p.a. przez: • nienakazanie zastosowania do samowoli budowlanej uczestników art. 48 ust. 1 lub 49b ust. 1 prawa budowlanego; • pominięcie przez organ samowoli budowlanej dotyczącej budowy wiaty stalowej i pominięcie dowodów dotyczących samowoli budowlanej dot. tej wiaty, tj. np. zeznań Z. [...] (Prezes Spółdzielni [...] w B., poprzedni właściciel stacji paliw) złożonych przed Sądem Rejonowym w O. L. w dniu [...] stycznia 2016 r. sprawa sygn. akt: I Ns [...], k. 18 akt sprawy administracyjnej, z których wynika, że samowoli dokonano w latach 2000-2005 przez dzierżawcę stacji paliw firmę [...], wykonanej przez ówczesnego dzierżawcę bez zgody wydzierżawiającego; 9. art. 6, 7, 77 § 1, 80 k.p.a. przez: • pominięcie przez organ samowoli budowlanej dotyczącej budowy wiaty stalowej i pominięcie dowodów dotyczących samowoli budowlanej dot. tej wiaty, tj. np. zeznań [...] (Prezes Spółdzielni [...] w B., poprzedni właściciel stacji paliw) złożonych przed Sądem Rejonowym w O. L. w dniu [...] stycznia 2016 r. sprawa sygn. akt: I Ns [...], k. 18 akt sprawy administracyjnej, z zeznań tych jednoznacznie wynika, że wiata powstała w ramach samowoli budowlanej w latach 2000-2005, wykonanej przez ówczesnego dzierżawcę, bez zgody wydzierżawiającego [...] w B.; • błędne ustalenie faktyczne, że okno stalowe we wschodniej ścianie budynku zostało wstawione w miejsce luksferów, podczas gdy otwór ten został wykuty w ścianie budynku w innym miejscu, aniżeli znajdowały się okna wypełnione luksferami, które następnie zamurowano co potwierdzają zdjęcia znajdujące się w aktach sprawy • błędne ustalenie faktyczne, że budynek nie jest użytkowany, podczas gdy uczestnicy przystąpili do użytkowania; co również potwierdzają zdjęcia • pomięcie przez organ, że inwestorzy dokonali samowoli budowlanej na jej działce nr [...] polegającej na utwardzeniu działki kostką typu behaton i asfaltem, ułożeniu krawężników typu ciężkiego, ułożeniem membran, przykryciem całej powierzchni grysem, budową przyłącza wodociągowego wraz z zasuwą i studzienką, budowie urządzeń do dystrybucji paliw płynnych, budowie separatora koalescencyjnego, budowie ogrodzenia z podmurówką, co dokumentuje materiał fotograficzny. Wszystkie te prace budowlane mieszczą się w kategorii XX i wymagają odbioru. Stąd winien być zastosowany art. 48 ust. 1 lub 49b pr. bud., a nie 51 prawa budowalnego. • pominięcie przez organ, że uczestnicy dokonali samowoli budowlanej na działce nr [...] stanowiącej pas drogowy drogi powiatowej [...]-[...], bez zgody właściciela i bez prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane; na działce wybudowano urządzenie reklamowe trwale związane z gruntem (zdjęcie nr [...]), utwardzono teren kostką typu behaton i posadowiono krawężniki typu ciężkiego oraz utwardzono teren grysem, • nierozpoznanie zarzutów co do braku odpowiedniego zabezpieczenia przeciwpożarowego na stacji paliw, w tym dekoracyjnego hydrantu, niepodłączonego do miejskiej sieci wodociągowej. Odpowiadając na skargi [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Nie sposób podzielić zapatrywania skarżącej spółki, według której w okolicznościach sprawy organ wadliwie zastosował tryb wynikający z art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ) zamiast jej art. 48 i 49b. Stosownie do art. 50 ust. 1 w przypadkach innych, niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust.1 lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Wynika z tego, że przepis art. 50 łącznie z art. 51 ustawy ma zastosowanie do takich robót budowlanych, które wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenie, ale które nie są budową w rozumieniu art. 3 pkt 6. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że powyższe procedury stosuje się na zasadzie wyłączności, co oznacza, że te same roboty budowlane nie mogą być objęte każdym z tych postępowań (wyroki NSA z 20 września 2017 r. sygn. akt II OSK 86/16 i 15 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1801/15 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, uchwała NSA 7 sędziów NSA z dnia 20 października 1997 r. sygn. akt OPS 3/97 opub. w ONSA 1998 r. Nr 1, poz. 3). Art. 48 ust.1 pkt.1 Prawa budowlanego znajduje zastosowanie do takich robót budowlanych, które polegały na budowie obiektu budowlanego lub jego części wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia dotyczącego budowy o której mowa w art. 29 ust.1 pkt. 1a, 2b i 19a albo pomimo wniesienia sprzeciwu do takiego zgłoszenia. Analogiczne rozwiązanie przyjęte w art. 49b odnosi się natomiast do robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego lub jego części albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno – budowlanej. Pojęcie budowy jako formy robót budowlanych definiuje z kolei art. 3 pkt.6 Prawa budowlanego, zgodnie z którym jest to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu (budowa), a także odbudowa, rozbudowa lub nadbudowa obiektu budowlanego. Przeprowadzone w sprawie oględziny jednoznacznie wykazały, że nie miała miejsce odbudowa, rozbudowa lub nadbudowa budynku stacji. Bezspornym jest natomiast, że inwestorzy w dniu [...] stycznia 2014r. zgłosili Staroście L. zamiar wykonania remontu istniejącego budynku pawilonu stacji paliw oraz remontu powierzchni utwardzonych na działce nr [...]. Jako przewidywany zakres robót przy budynku wskazano wymianę i obsadzenie okien elewacyjnych i drzwi wejściowych do budynku zgodnie z dotychczasową architekturą, odnowienie i docieplenie elewacji budynku w dotychczasowej kolorystyce z naprawą ubytków i uszkodzeń ścian i cokołów, wykonanie naprawy systemowej i malowaniem farbą silikonową w kolorze dotychczasowym. Wewnątrz budynku przewidziano odnowienie wewnętrznych powłok malarskich ścian i sufitów, wymianę wytartych posadzek z płytek terakotowych, oczyszczenie i uzupełnienie fug w posadzkach terakotowych, wymianę miski ustępowej i wymianę opraw oświetleniowych ze zwiększeniem natężenia oświetlenia przy zmniejszonym poborze mocy. Remont nawierzchni miał polegać na wymianie uszkodzonych krawężników i uzupełnieniu brakujących elementów wraz z podbudową, rozebraniu uszkodzonych i zapadniętych elementów nawierzchni, rekonstrukcję podbudowy i uzupełnieniu warstwy konstrukcyjnej oraz wymianę uszkodzonych elementów nawierzchni. Zgłoszenie zostało przyjęte przez organ bez sprzeciwu w dniu [...] stycznia 2014r. Z kolei zgłoszeniem z dnia [...] grudnia 2016r. inwestorzy zgłosili wykonanie robót polegających na budowie zjazdu z drogi powiatowej ul. [...] - działka nr [...] na działkę [...]. Również to zgłoszenie zostało przyjęte bez sprzeciwu w dniu [...] grudnia 2016r. Nie mają racji skarżący inwestorzy wskazując, że wszystkie wskazane w zgłoszeniach roboty należało uznać za remont. Jeśli zwrócić uwagę, że jego istotną cechą wynikająca z definicji zwartej w art. 3 pkt. 8 prawa budowlanego jest odtworzenie stanu pierwotnego, z wykluczeniem bieżącej konserwacji, przez którą należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie robót budowlanych niepolegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, ale mających na celu utrzymanie obiektu w dobrym stanie w celu użytkowania zgodnie z przeznaczeniem, a więc nawiązanie do już wcześniej istniejącej stanu, to nie można za takowy uznać zamiany okna z luksfer na okno metalowe wypełnione szkłem, z jednoczesnym powiększeniem samego otworu w ścianie budynku. Wbrew przekonaniu inwestorów wykonanie nowego otworu okiennego w ścianie wschodniej potwierdza dokumentacja fotograficzna. Na zdjęciu z dnia [...] lipca 2013r., jak wynika z opisu wykonanym przed remontem ( str. 70 akt I instancji ), widoczne są jeszcze trzy okna z luksferami, podczas, gdy na kolejnym zdjęciu ( str. 72 ) wykonanym [...] czerwca 2016r., już po remoncie, widać jedno okno o wymiarach, jak podano podczas oględzin [...] czerwca 2016r. 2,33 m wysokości i 2,95m szerokości. Istnienie luksfer potwierdza także operat szacunkowy budynku sporządzony [...] czerwca 2013r. Słusznie w tej sytuacji organ doszedł do wniosku, że w istocie dokonano przebudowy budynku rozumianego zgodnie z art. 2 pkt. 7a prawa budowlanego jako zmiana jego parametrów technicznych bez zmiany kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości lub liczby kondygnacji. W tej sytuacji organ miał pełne uzasadnienie dla zastosowania trybu art. 50 ustawy prawo budowlane. Bez wątpienia przepis ten ma zastosowanie także w przypadku wykonania robót budowlanych na podstawie zgłoszenia, co do którego organ nie wniósł sprzeciwu. Wobec zgłaszanego zarzutu dotyczącego również wykonania części zjazdu na nieruchomości spółki organ powinien także zastosować powyższy tryb postępowania, skoro wykonanie w tej sytuacji robót budowlanych nie może być uznane za samowolę budowlaną. Warto zaznaczyć, że w uchwale 7 sędziów z dnia 3 października 2016r. ( II OPS 1/16 opubl. w CBOSA ) Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił możliwość stosowania art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4, a także art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane również do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine. Rację ma organ odwoławczy wskazując, że istota postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych wydawanego na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r Prawo budowlane sprowadza się do przerwania robót wykonywanych. Jak wielokrotnie wyjaśniał Naczelny Sąd Administracyjny przedmiotem dyspozycji tego przepisu jest prowadzenie robót budowlanych, które nie mają jeszcze cech ukształtowanego obiektu budowlanego, a więc są robotami budowlanymi w toku. Wstrzymanie robót budowlanych może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy roboty te są wykonywane w dacie wydania postanowienia o ich wstrzymaniu. Natomiast, kiedy roboty te zostały wykonane powinien mieć zastosowanie przepis art. 51 ust. 7 ( wyroki NSA z 4 czerwca 2007 r. II OSK 861/06 i 12 października 2007 r. II OSK 629/07 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W sprawie nie jest kwestionowane, że roboty budowlane stanowiące przedmiot sporu, opisane w zgłoszeniach z [...] stycznia 2014r. i [...] grudnia 2016r. w dacie wydania postanowienia były już wykonane. Stan ten potwierdzają oględziny dokonane [...] grudnia 2017r. oraz protokół odbioru pasa drogowego w obrębie wykonanego zjazdu z [...] lipca 2017r. sporządzony przez przedstawiciela Zarządu Dróg Powiatowych w L.. W tej sytuacji nie było zatem podstaw do wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, ani też, jak uznał organ I instancji, postanowienia o odmowie ich wstrzymania, którego zresztą art. 50 ust.1 ustawy w ogóle nie przewiduje. Wadliwość postanowienia organu I instancji nie wynika jednak tylko z powyższego uchybienia. Zawiadomienie z dnia [...] listopada 2017r. o wszczęciu postępowania nie pozostawia wątpliwości, że dotyczy wniosku [...] spółki z o. o w sprawie wstrzymania robót budowlanych w obiekcie usługowym stacji paliw oraz budowy zjazdu. Tymczasem przepisy prawa budowlanego nie przewidują możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie, której przedmiotem byłoby jedynie wstrzymanie prowadzonych robót budowlanych. Tego rodzaju postanowienie zapada w postępowaniu incydentalnym w stosunku do postępowania głównego, którego przedmiotem jest kontrola legalności i zgodności z prawem prowadzonych robót budowlanych oraz weryfikacja konieczności ingerencji organu budowlanego. Z akt sprawy wynika, że spółka w piśmie z [...] maja 2016 r. domagała się nakazania rozbiórki obiektów stacji paliw oraz wymierzenia kary za ich nielegalne użytkowanie. Organ na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego uznał, że w istocie doszło do przebudowy budynku stacji paliw, co czyniło zasadnym wszczęcie postępowania naprawczego na podstawie art. 50 i 51 prawa budowlanego. Nie ma jednak wątpliwości, że wydane postanowienie o odmowie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych w istocie kończyło tak określone postępowanie naprawcze. W jego uzasadnieniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przedstawiając wyniki postępowania jednoznacznie bowiem stwierdził, że czynności kontrolne i oględziny nie ujawniły żadnych nieprawidłowości przy ich wykonaniu, wobec czego w sprawie nie zachodzą przesłanki do wydania nakazów w trybie art. 51 ust. 1 i 2 , nie stwierdzono także zagrożeń o których mowa w art. 50 ust.1 pkt.2 prawa budowalnego. W takim stanie sprawy, mimo nadania podjętemu rozstrzygnięciu formy postanowienia, organ odwoławczy uprawniony był do potraktowania tego orzeczenia jako kończącego sprawę, a więc jako decyzji, która stosownie do art. 104 k.p.a. jest formą załatwienia sprawy, chyba że przepisy Kodeksu stanowią inaczej (§ 1). Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Skoro, jak już wspomniano, wszczęcie i prowadzenie postępowania naprawczego służy kontroli legalności określonych robót budowlanych oraz ewentualnemu zastosowaniu środków prawnych przewidzianych w art. 51 Prawa budowlanego postępowanie prowadzone w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego nie może się kończyć postanowieniem o odmowie wstrzymania robót budowlanych ( tak NSA w wyroku z dnia 24 marca 2016r. II OSK 1840/14 opubl. w CBOSA ). Przepis art. 51 przewiduje trzy wzajemnie się wykluczające sposoby prowadzenia postępowania naprawczego. Pierwsza ma miejsce wówczas, gdy występuje brak możliwości naprawy (ust.1 pkt 1) – niedająca się usunąć niezgodność z przepisami skutkuje nakazem zaniechania dalszych robót bądź rozbiórką obiektu budowlanego lub jego części, a w przypadku rozbiórki obiektu (lub części) faktycznym nakazem odbudowy. Decyzja taka kończy postępowanie. W drugim przypadku następuje nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót (ust.1 pkt 2) – doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami w sytuacji, gdy nie zachodzi istotne odstąpienie od projektu budowlanego albo warunków pozwolenia na budowę. Postępowanie jest wówczas kontynuowane zgodnie z ust.3 omawianego artykułu. Trzeci przypadek dotyczy sytuacji, gdy wystąpiło istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę (ust.1 pkt 3), o którym mowa w art.36a. Właściwy organ nakłada wówczas na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. W powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny trafnie stwierdził, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych wydawane jest wówczas, gdy zaistnieją przesłanki do ingerencji organu nadzoru budowlanego związanej z ustaleniem realizacji robót budowlanych niezgodnie z prawem. Zdaniem sądu w razie natomiast stwierdzenia, że nie zachodzą przewidziane w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego okoliczności warunkujące wstrzymanie robót budowlanych organ nadzoru budowlanego powinien zakończyć postępowanie decyzją o jego umorzeniu. Warto zauważyć, że w orzecznictwie nie ma przy tym jednolitego poglądu w sposobie zakończenia postępowania w sytuacji stwierdzenia braku przesłanek do nałożenia określonych obowiązków, o których stanowi art. 51 ust.1pkt.2 ustawy. Za dopuszczalną uznaje się zarówno decyzję o odmowie ich nałożenia, jak i umorzenie postępowania naprawczego. Bez względu jednak na to, w jaki sposób postępowanie powinno zostać zakończone, w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji, mimo oceny o braku przesłanek wymienionych w art. 50 ust. 1, do czego skłania stwierdzenie w postanowieniu, że w sprawie nie występuje nie dająca się usunąć niezgodność z przepisami, wykonane roboty nie naruszają przepisów techniczno – budowlanych, nie zostały także wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie dla środowiska podjął rozstrzygnięcie o odmowie wstrzymania robót budowlanych. Skoro postanowienie organu I instancji kończyło postępowanie naprawcze organ odwoławczy uprawniony był, jak już wspomniano, do merytorycznej kontroli zaskarżonego orzeczenia nazwanego formalnie postanowieniem, przyjmując, że w rzeczywistości rozpoznał odwołanie od decyzji. Jak zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku na taką ocenę nie mogło wpłynąć fakt, że zgodnie z art. 50 ust. 4 ustawy zażalenie przysługiwało tylko na postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. Uchylenie postanowienia umożliwiało bowiem zakończenie postępowania we właściwej formie decyzji. W szczególności organ odwoławczy nie naruszył art. 138 § 2 kpa uchylając zaskarżone postanowienie. Wadliwości rozstrzygnięcia podjętego przez organ I instancji były bowiem tej wagi, że nie było możliwe ich naprawienie w postępowaniu toczącym się przed organem odwoławczym. Za powyższą oceną przemawia także niewyjaśnienie podnoszonej w toku postępowania, a następnie powielonej w skardze spółki kwestii wykonania zjazdu na działkę inwestorów częściowo na działce skarżącej nr [...], co wiąże się z wykazaniem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazać należy, że stosownie do uchwały 7 sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011 r. ( II OPS 2/10 opubl. w CBOSA ) przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W orzecznictwie zwraca się jednak uwagę na konieczność rozróżnienia żądanie złożenia oświadczenia w trybie art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego z ustalaniem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Także bowiem w sytuacji, gdy inwestor nie musi składać oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to musi takie prawo posiadać. To, że art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie oznacza, że inwestor nie musi prawem takim dysponować (wyrok NSA z dnia 3 lipca 2012 r., II OSK 755/11 opubl. w CBOSA). Jest bowiem oczywiste, że w postępowaniu naprawczym nie może dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych przez inwestora z naruszeniem prawa własności osób trzecich. Niezasadny jest także zarzut inwestorów dotyczący uznania skarżącej spółki za stronę postępowania. Wywodzi się on bowiem z błędnego przekonania skarżących o konieczności zbadania jej interesu prawnego w oparciu o treść art. 28 ust. 2 ustawy prawo budowlane, zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu Tymczasem w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie wskazuje się, że przepis ten nie ma zastosowania do zdefiniowania strony w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. W wyroku z dnia 19 czerwca 2015r. ( II OSK 3094/14 i podane tam orzecznictwo opubl. w CBOSA ) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wspomniany przepis art. 28 ust.2 dotyczy wyłącznie pojęcia strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, a nie innych postępowań jakie mogą być prowadzone na podstawie ustawy Prawo budowlane. Podkreślić również należy, że w regulacjach dotyczących innych postępowań np. postępowania w sprawie legalizacji samowoli budowlanej w trybie art.50 i 51 ustawy Prawo budowlane brak jest odesłania do stosowania pojęcia strony z postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, określonej w art.28 ust.2 ustawy, jak również brak innej szczególnej regulacji. Oznacza to, że w innych postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy Prawo budowlane, np. w postępowaniu w sprawie legalizacji samowoli budowlanej zastosowanie ma pojęcie strony określone w art. 28 kpa, który stanowi, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny ma charakter materialnoprawny, oparty więc jest na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 kpa). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Skoro skarżąca spółka jest właścicielem nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością na której były wykonywane roboty budowlane w stosunku do których prowadzono postępowanie naprawcze, organy słusznie uznały ją za stronę tego postępowania. Z powyższych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2018r. poz. 1302 ) skargi należało oddalić.