II SA/Lu 764/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Asesor sądowy Anna Ostrowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 listopada 2023 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 12 czerwca 2023 r., znak: SKO.41/2580/OS/2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy Niedrzwica Duża z 17 marca 2023 r., znak: OPS.4803.6.2023.AS; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie na rzecz skarżącej A. P. 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z 12 czerwca 2023 r., znak: SKO.41/2580/OS/2023, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej: k.p.a.) i art. 2 pkt 1 ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.) oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze zm., dalej: u.ś.r.), po rozpoznaniu odwołania A. P., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Niedrzwica Duża z 17 marca 2023 r., znak: OPS.4803.6.2023.AS odmawiającą A. P. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem M. P.. Stan sprawy przedstawia się następująco. Organ I instancji odmówił A. P. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem M. P. z uwagi na brak spełnienia przesłanki związanej z wiekiem, w którym powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki oraz ze względu na ustalone prawo do emerytury na rzecz A. P.. Od decyzji odwołała się A. P.. W ocenie Kolegium decyzja pierwszoinstancyjna odpowiada prawu. Wprawdzie organ odwoławczy uznał za zasadny zarzut dotyczący wystąpienia przesłanki związanej z wiekiem, w którym powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki (organ pierwszej instancji nie uwzględnił skutków prawnych orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 23 października 2014 r., K 38/13, mocą którego art. 17 ust. 1b u.ś.r. został uznany za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności), jednak, mając na względzie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r., Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium podniosło, że z materiału dowodowego sprawy wynika, że osoba wymagająca opieki legitymuje się orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z 11 stycznia 2023 r., nr [...] uznającym ją za osobę trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji. Stosownie do art. 3 pkt 21 lit. b/ u.ś.r. posiadanie orzeczenia o niezdolności do samodzielnej egzystencji wywiera tożsame skutki prawne jak orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. A. P. jest obywatelką Ukrainy, która przybyła na terytorium Rzeczypospolitej Polski z Ukrainy w związku z działaniami wojennymi na obszarze Ukrainy. Ma nadany PESEL oraz status UKR. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że nikt nie pobiera świadczeń z tytułu opieki nad jej niepełnosprawnym mężem M. P.. Kolegium przyjęło, że w stanie faktycznym sprawy ma zastosowanie norma art. 2 ust. 1 ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, stanowiącego, iż jeżeli obywatel Ukrainy, o którym mowa w art. 1 ust. 1, przybył legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w okresie od dnia 24 lutego 2022 r. do dnia określonego w przepisach wydanych na podstawie ust. 4 i deklaruje zamiar pozostania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jego pobyt na tym terytorium uznaje się za legalny w okresie 18 miesięcy, licząc od dnia 24 lutego 2022 r. Kolegium wskazało następnie, że z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. wynika, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury bądź renty. Zgodnie z przeprowadzonym wywiadem środowiskowym A. P. ma ustalone prawo do świadczenia emerytalno-rentowego w Ukrainie (k. 14 akt organu pierwszej instancji). Fakt posiadania prawa do emerytury (renty) w Ukrainie przez A. P. nie był kwestionowany na żadnym etapie postępowania administracyjnego. Kolegium uznało, że sam fakt ustalenia prawa do emerytury bądź renty w innym państwie stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto ustawodawca nie uzależnił tej okoliczności od pobierania świadczenia, uznając za wystarczające ustalenie prawa do renty czy emerytury przez właściwy organ. W skardze na decyzję Kolegium A. P. zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ w zw. z art. 3 pkt 5 u.ś.r. poprzez jego błędne zastosowanie w odniesieniu do świadczenia emerytalnego przyznanego na podstawie prawa obcego, które nie zawiera się w definicji rent i emerytur określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, o uchylenie utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz od organu kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.) z uwagi na to, że strony zgodnie wniosły o zastosowanie tego trybu postępowania. Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane w jej treści. W pierwszej kolejności należy wskazać, że Kolegium prawidłowo skorygowało błąd organu pierwszej instancji co do podstawy odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Argumentacja organu pierwszej instancji, który oparł decyzję odmowną na art. 17 ust. 1b u.ś.r., jest wadliwa ze względu na to, że zgodność z Konstytucją tego przepisu została zakwestionowana wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (K 38/13; OTK-A 2014, z. 9, poz. 104). Trybunał uznał za niekonstytucyjne uzależnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od okresu powstania niepełnosprawności. Wprawdzie prawodawca nie podjął działań w celu uchylenia lub zmiany art. 17 ust. 1b u.ś.r., jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (zob. zamiast wielu: wyroki NSA z 6 lipca 2016 r., I OSK 223/16; z 2 sierpnia 2016 r., I OSK 923/16; z 7 września 2016 r., I OSK 755/16; z 21 października 2016 r., I OSK 1853/16; z 4 listopada 2016 r., I OSK 1578/16, z 10 listopada 2016 r., I OSK 1512/16; z 14 grudnia 2016 r., I OSK 1614/16; z 11 lipca 2017 r., I OSK 1600/16). Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje niezależnie od momentu, w którym powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Nie ma przy tym znaczenia, czy opieka jest sprawowana nad małżonkiem, dzieckiem, czy rodzicem (por. analogiczne stanowisko wyrażone w wyrokach WSA w Lublinie: z 7 marca 2019 r., II SA/Lu 55/19; z 10 maja 2022 r., II SA/Lu 174/22; z 1 lutego 2022 r., II SA/Lu 20/22). Sąd podziela zatem trafność oceny organu odwoławczego w odniesieniu do wyeliminowania powyższej negatywnej przesłanki odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organy obu instancji powołały się na jeszcze jedną podstawę odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia, tj. na okoliczność, że skarżąca jest uprawniona do świadczenia emerytalnego na Ukrainie. Natomiast, zdaniem skarżącej, uprawnienie do świadczenia emerytalnego na Ukrainie nie stanowi negatywnej przesłanki przyznania żądanego świadczenia, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt a lit. a/ u.ś.r., gdyż jako świadczenie emerytalno-rentowe przyznane na podstawie prawa zagranicznego nie wchodzi w zakres definicji emerytur i rent z art. 3 pkt 5 u.ś.r. Z tym stanowiskiem skarżącej nie sposób się zgodzić. W myśl art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, obywatelowi Ukrainy przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1 tej ustawy, przysługuje prawo do świadczeń rodzinnych, o których mowa w u.ś.r., jeżeli zamieszkuje z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Prawo do świadczeń rodzinnych przysługuje odpowiednio na zasadach i w trybie określonych w u.ś.r., z wyłączeniem warunku posiadania karty pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy". Ocena uprawnień skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego powinna zostać zatem dokonana w kontekście przesłanek uregulowanych w u.ś.r., z wyłączeniem warunku posiadania karty pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy". Odpowiednie stosowanie przepisów polega na tym, że niektóre z nich stosowane są wprost, inne ulegają modyfikacji, a jeszcze inne w ogóle nie mogą być stosowane, zaś ocena zakresu odpowiedniego stosowania przepisu powinna uwzględniać systematykę i cele regulacji, w obrębie której dany przepis ma być odpowiednio zastosowany. W myśl art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Okoliczność, że świadczenie emerytalne przyznane na podstawie prawa obcego nie zostało ujęte w katalogu emerytur i rent z art. 3 pkt 5 u.ś.r., nie oznacza, że stosowanie regulacji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. w stosunku do obywateli Ukrainy zostało wyłączone. Jak wyżej wspomniano, art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa nakazuje stosować przepisy u.ś.r. odpowiednio. Odpowiednie stosowanie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. polega na modyfikacji, która prowadzi do przyjęcia, że posiadanie prawa do ukraińskiego świadczenia emerytalnego przez sprawującego opiekę obywatela Ukrainy stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zarzut skargi dotyczący błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ w związku z art. 3 pkt 5 u.ś.r. należy zatem uznać za bezzasadny. Jednocześnie decyzje organy obu instancji nie mogą pozostać w obrocie prawnym jako wadliwe z innej przyczyny. Art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. należy interpretować z uwzględnieniem jego wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej. Z art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ i art. 27 ust. 5 u.ś.r. wynika, że świadczenie pielęgnacyjne nie może pozostawać w zbiegu z dochodami za pracę lub świadczeniami socjalnymi zapewniającymi źródło utrzymania, bowiem świadczenie to ma zapewnić źródło utrzymania tym, którzy z powodu sprawowania opieki są go pozbawieni. Prowadzi to do wniosku, że okoliczność ustalonego prawa do świadczenia emerytalnego sama przez się nie jest przesłanką uniemożliwiającą skuteczne ubieganie się o świadczenie pielęgnacyjne. Prawidłowa wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. przemawia za umożliwieniem osobie uprawnionej dokonania wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego albo emerytalno-rentowego. W konsekwencji warunkiem niezbędnym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji otrzymywania świadczenia emerytalnego jest dokonanie wyboru przez uprawnionego świadczenia pielęgnacyjnego i zawieszenie przez niego prawa do świadczenia emerytalnego (por. zamiast wielu: wyrok NSA z 15 marca 2023 r., I OSK 1280/22; wyrok NSA z 19 kwietnia 2021 r., I OSK 2800/20). Wyboru świadczenia wnioskodawca może dokonać przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do świadczenia emerytalnego. Bezspornie skarżąca jest uprawniona do świadczenia emerytalnego na Ukrainie. Wobec tego doszło do zbiegu uprawnień, o którym mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. Skarżąca powinna zatem uzyskać możliwość wyboru jednego z przysługujących jej świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Eliminacja negatywnej przesłanki wyłączającej nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nastąpi z chwilą zawieszenia uprawnienia emerytalnego skarżącej, którego skutkiem będzie wstrzymanie wypłaty świadczenia. Nie można także wykluczyć, że w prawie ukraińskim przewidziano inne tryby wzruszania decyzji skutkujące przerwaniem lub zakończeniem wypłaty uprawnionemu świadczenia emerytalnego. W związku z tym, że Kolegium uznało za bezzasadną odmowę przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o przesłankę z art. 17 ust. 1b u.ś.r., powinno było uwzględnić obowiązek poinformowania skarżącej o możliwości dokonania powyższego wyboru, co wynika z art. 9 i art. 79a k.p.a. Informacja taka powinna być bowiem udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą wszystkie przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku, a jedyną przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest fakt pobierania świadczenia emerytalnego. W niniejszej sprawie tego obowiązku nie dopełniono. Skarżąca nie została pouczona o możliwości zawieszenia prawa do świadczenia emerytalnego na Ukrainie. Fakt, że skarżąca była reprezentowana w postępowaniu administracyjnym przez profesjonalnego pełnomocnika nie zwalniał organów z obowiązków wynikających z art. 9 i art. 79a k.p.a. W sytuacji, gdy skarżąca nie miała pewności co do spełniania wszystkich pozytywnych przesłanek uzyskania świadczenia, trudno oczekiwać, że podejmie decyzję o zawieszeniu świadczenia emerytalnego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia dla niej korzystniejszego, ale powinien podjąć takie działania proceduralne, aby strona mogła skorzystać z prawa wyboru (por. wyrok NSA z 17 listopada 2022 r., I OSK 233/22). W rozpoznawanej sprawie nie podjęto wskazanych działań proceduralnych, bowiem organy błędnie przyjęły, że już sam fakt posiadania przez skarżącą ustalonego prawa do świadczenia emerytalnego na Ukrainie uniemożliwia przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. Odmowa przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego była przedwczesna, wydana z istotnym naruszeniem zarówno art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r., jak i art. 7 oraz art. 79a k.p.a. Dodatkowo organ pierwszej instancji błędnie przyjął, że w przypadku skarżącej spełniona pozostaje przesłanka negatywna przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określona w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Mając na uwadze powyższe, Sąd uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w związku z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika z wyboru w kwocie 480 zł Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.). Rozpoznając sprawę ponownie, organ pierwszej instancji oceni, czy skarżąca spełnia wymogi warunkujące przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, uwzględniając dokonaną przez Sąd ocenę prawną sprawy. W sytuacji, gdy w wyniku przeprowadzonego ponownie postępowania wyjaśniającego organ uzna, że posiadanie przez skarżącą prawa do świadczenia emerytalnego na Ukrainie jest jedyną przesłanką negatywną uzyskania przez nią wnioskowanego świadczenia, organ pouczy skarżącą na podstawie art. 9 i art. 79a k.p.a. o możliwości dokonania wyboru świadczenia korzystniejszego. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji.