II SA/Lu 770/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Specjalista Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 marca 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r., znak: [...], w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zobowiązuje Wójta Gminy do wydania – w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy – decyzji przyznającej Z. S. dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dziećmi: A. B. i G. B., urodzonymi w dniu 17 grudnia 2013 r., w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, w wysokości po 400 złotych miesięcznie na każde z tych dzieci, w okresie od dnia 26 marca 2015 r. do dnia 31 października 2015 r. Decyzją z dnia 31 października 2014 r., [...], Zastępca Wójta Gminy, działając z upoważnienia Wójta Gminy, po rozpoznaniu wniosku Z. S. z dnia 29 października 2014 r., przyznał stronie świadczenia rodzinne w formie zasiłku rodzinnego na dziecko do lat 5 - A. B. w kwocie 77,00 złotych miesięcznie za okres od 1 listopada 2014 r. do 31 października 2015 r. oraz zasiłku rodzinnego na dziecko do lat 5 - G. B. w kwocie 77,00 złotych miesięcznie na okres od 1 listopada 2014 r. do 31 października 2015 r. Decyzja została doręczona stronie 6 listopada 2014 r. a wobec niewniesienia na nią odwołania, stała się ostateczna. Następnie, decyzją z dnia 7 kwietnia 2015 r., znak [...], Zastępca Wójta Gminy , działający z upoważnienia Wójta Gminy, po rozpoznaniu wniosku Z. S. z dnia 26 marca 2015 r. i działając na podstawie art. 104, 163, 130 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: K.p.a.) w zw. z art. 10, 23, 24, 25 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 114; dalej także: u.ś.r.) oraz § 3 rozporządzenia Ministra Pracy i P. Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. z 2013 r. poz. 3), zmienił decyzję nr [...] z dnia 31 października 2014 r. w ten sposób, że przyznał stronie dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego (opieka nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu) na dzieci A. B., G. B. w kwocie 400,00 złotych miesięcznie w okresie od 26 marca 2015 r. do dnia 31 października 2015 r. Organ w uzasadnieniu decyzji wskazał, że po rozpoznaniu wniosku uzupełniającego Z. S. z dnia 26 marca 2015 r. i dołączonych do niego dokumentów w postaci zaświadczenia z zakładu pracy potwierdzającego fakt udzielenia w/w urlopu wychowawczego na synów A. i G. B., przyznał stronie wskazany wyżej dodatek do zasiłku rodzinnego. Wspomniana decyzja została doręczona stronie w dniu 14 kwietnia 2015 r., a wobec niewniesienia przez nią odwołania, stała się ostateczna. W dniu 9 października 2015 r. Prokurator Rejonowy wniósł do Sądu skargę na powyższą decyzję z dnia 7 kwietnia 2015 r., wnosząc o jej uchylenie w całości. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie 1. art. 8 pkt 2 w związku z art. 10 ust. 1 i ust. 2 u.ś.r., polegające na ich błędnej wykładni, a w konsekwencji wadliwym przyjęciu, że osobie uprawnionej, w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługuje jeden dodatek w stałej wysokości do zasiłku rodzinnego bez względu na liczbę dzieci urodzonych podczas jednego porodu, w sytuacji, gdy prawidłowa interpretacja powołanych przepisów prowadzi do wniosku, iż dodatek ten przysługuje do każdego z przyznanych zasiłków rodzinnych, a więc na każde z dzieci urodzonych podczas jednego porodu; 2. art. 10 ust. 2 i 3 u.ś.r., poprzez zaniechanie wskazania kwotowej wysokości przyznanych stronie dodatków do zasiłku rodzinnego za niepełny miesiąc marzec 2015 r., to jest od dnia 26 marca 2015 r. do dnia 31 marca 2015 r. w sytuacji, gdy zgodnie z art. 10 ust. 3 powołanej ustawy, dodatki przysługujące za niepełne miesiące kalendarzowe wypłaca się w wysokości 1/30 dodatku miesięcznego za każdy dzień, zatem organ winien go określić kwotowo, to jest po 80 złotych na każde z dzieci strony, a nie na kwotę 400 złotych obejmującą wskazany okres, 3. art. 107 § 1 w zw. z art. 163 K.p.a. poprzez powołanie art. 163 K.p.a. jako samodzielnej i jedynej podstawy prawnej będącej podstawą zmiany decyzji z dnia 31 października 2014 r., [...], bez jednoczesnego wskazania przepisu szczególnego określającego przesłanki upoważniające organ administracji publicznej do zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych. W odpowiedzi na skargę organ pierwszej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Na wstępie wskazać należy, że w myśl art. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), prokurator może wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. Co istotne, jeżeli skargę wnosi prokurator, nie musi ona zostać poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia, jeżeli służyły w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 P.p.s.a.). Termin do wniesienia przez Prokuratora skargi wynosi sześć miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach sześć miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi (art. 53 § 2 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2011 r. nr 270, poz. 1599 ze zm.) zadaniem prokuratury jest w szczególności strzeżenie praworządności. W postępowaniu sądowoadministracyjnym prokurator realizuje zatem zadania w zakresie ochrony praworządności, uczestnicząc w tym postępowaniu na podstawie art. 8 § 1 P.p.s.a. oraz korzystając z uprawnień i instytucji procesowych przewidzianych w tym przepisie. Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zarzutów skargi wypada podnieść, że pomimo tego, że zaskarżona decyzja jest decyzją wydaną w pierwszej instancji i nie była kontrolowana w postępowaniu odwoławczym, skarga jest dopuszczalna, wobec zwolnienia Prokuratora – na mocy powołanego wyżej przepisu art. 52 § 1 P.p.s.a. – od obowiązku poprzedzenia skargi wyczerpaniem środków zaskarżenia. Jednocześnie należy wskazać, że skarga rozpoznawana w niniejszej sprawie została wniesiona z zachowaniem wiążącego Prokuratora sześciomiesięcznego terminu, który w tej sprawie biegł od dnia doręczenia zaskarżonej decyzji wnioskodawczyni, to jest od dnia 14 kwietnia 2015 r. i w konsekwencji upływał w dniu 14 października 2015 r. W świetle art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 114 ze zm., dalej: "u.ś.r."), zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje: 1) rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka; 3) osobie uczącej się; jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 674 zł. Zgodnie z art. 8 pkt 2 u.ś.r. do zasiłku rodzinnego przysługuje dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Dodatek ten – w myśl art. 10 ust. 1 u.ś.r. – przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego, nie dłużej jednak niż przez okres: 1) 24 miesięcy kalendarzowych; 2) 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu; 3) 72 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności albo o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dodatek przysługuje w wysokości 400,00 zł miesięcznie (art. 10 ust. 2 u.ś.r.). W niniejszej sprawie poza sporem jest, że wnioskodawczyni na okres od dnia 26 marca 2015 r. do dnia 22 marca 2017 r. udzielono urlopu wychowawczego w związku z opieką nad małoletnimi dziećmi: A. B. i G. B., które – co istotne – są dziećmi urodzonymi podczas jednego porodu. Z tych względów wnioskodawczyni przysługiwało we wskazanym okresie urlopowym również prawo do dodatku, o którym mowa w art. 8 pkt 2 oraz art. 10 ust. 1 pkt 2 u.ś.r. i dodatek ten został wnioskodawczyni przyznany zaskarżoną decyzją. Wskazać jednak trzeba, że wysokość powyższego dodatku do zasiłku rodzinnego została ustalona na kwotę 400 zł, co w świetle art. 10 ust. 2 u.ś.r. oznacza, że pomimo sprawowania opieki nad dwójką dzieci urodzonych podczas jednego porodu, strona otrzymała z tego tytułu jeden dodatek. W ocenie Sądu, zasadne były zarzuty skarżącego Prokuratora Rejonowego, że świadczenie powinno zostać przyznane w podwójnej wysokości, na każde ze wskazanych wyżej dzieci, w kwotach po 400 zł miesięcznie. Jak słusznie zauważył skarżący, kwestia uznania, czy w sytuacji urodzenia więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje na każde z dzieci, czy też w takiej sytuacji przysługuje jeden dodatek, budziła spory w orzecznictwie sądów administracyjnych. W ramach pierwszego, dominującego w orzecznictwie poglądu (któremu odpowiada zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji) przyjmowano, że wysokość dodatku nie jest uzależniona od liczby dzieci wychowywanych przez osobę korzystającą z urlopu wychowawczego. Liczba urodzonych dzieci podczas jednego porodu determinuje jedynie czas, na jaki dodatek ten jest przyznawany. Takie stanowisko wyrażono w szczególności w wyrokach: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 38/13, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 378/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 października 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 1495/11, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 149/12 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 152/12 – niepubl., dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: "CBOSA"). Odmienny pogląd, wyrażony między innymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 24 stycznia 2008 r., IV SA/Po 848/07 oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 grudnia 2012 r., I SA/Wa 1898/12 (również niepubl., dostępne w CBOSA), opierał się na założeniu, że dodatek wychowawczy przysługuje do każdego przyznanego zasiłku rodzinnego, to jest na każde z dzieci urodzonych podczas jednego porodu. Powyższy spór został ostatecznie rozstrzygnięty w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 15/13 (ONSAiWSA 2015, nr 1, poz. 7), w której jednoznacznie przesądzono, że dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.ś.r., w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługuje do zasiłku rodzinnego na każde z tych dzieci. Powyższa uchwała – na co zasadnie zwrócił uwagę skarżący – ma charakter uchwały abstrakcyjnej i w świetle art. 269 § 1 P.p.s.a. wiąże sądy administracyjne jedynie pośrednio, co oznacza, że jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego, rozpoznając sprawę, nie podzieli wyrażonego w tej uchwale stanowiska, może wówczas przedstawić powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni jednak podziela wyrażony w tej uchwale pogląd, uznając w konsekwencji, że decyzja zaskarżona w niniejszej sprawie, przyznając wnioskodawczyni w pkt 4 tylko jeden dodatek wychowawczy, pomimo sprawowania przez nią podczas urlopu wychowawczego opieki nad dwojgiem dzieci urodzonych podczas jednego porodu, narusza art. 8 pkt 2 w związku z art. 10 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, co miało wpływ na wynik sprawy. Wskazać również trzeba, na co słusznie zwrócił uwagę Prokurator Rejonowy, że zgodnie z art. 10 ust. 2 i 3 u.ś.r., wysokość przyznanych wnioskodawczyni dodatków do zasiłku rodzinnego za niepełny miesiąc marzec 2015 r., to jest od dnia 26 marca 2015 r. do dnia 31 marca 2015 r., należy – zgodnie z art. 10 ust. 3 powołanej ustawy – należy wyliczyć w wysokości 1/30 dodatku miesięcznego za każdy dzień, zatem za ten okres świadczenie przysługuje w wysokości po 80 złotych na każde z dzieci strony. Niewątpliwie jednak nie dość precyzyjne wskazanie tej kwestii w sentencji decyzji miało wpływu na wynik sprawy. Zasadnie też podniósł skarżący Prokurator, że zabrakło we wskazanej precyzyjnego wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia wskutek niepowołania w sentencji decyzji przepisu art. 32 ust. 1 u.ś.r. dającego podstawę materialnoprawną do dokonania zmiany wcześniej wydanej decyzji. Uchybienie to nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy. Wskazane wyżej naruszenia przepisów prawa uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" P.p.s.a. Jednocześnie, w oparciu o art. 145a § 1 P.p.s.a., mając na względzie wskazane wyżej naruszenia przepisów prawa materialnego, a także uznając, że przemawiały za tym okoliczności sprawy, Sąd zobowiązał organ do wydania – w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy – decyzji przyznającej wnioskodawczyni dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dziećmi: A. B. i G. B., urodzonymi w dniu 17 grudnia 2013 r., w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, w wysokości po 400 złotych miesięcznie na każde z tych dzieci, w okresie od dnia 26 marca 2015 r. do dnia 31 października 2015 r. Rozpoznając ponownie sprawę organ pierwszej instancji, stosownie do art. 153 P.p.s.a., uwzględni dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte w niniejszym wyroku. Organ ten będzie miał na względzie obowiązek wynikający z art. 145a § 2 P.p.s.a., który to przepis stanowi, że o wydaniu decyzji lub postanowienia, o których mowa w art. 145a § 1 P.p.s.a., właściwy organ zawiadamia sąd w terminie siedmiu dni od dnia ich wydania. W przypadku niezawiadomienia sądu, może on orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Ponadto organ winien mieć na uwadze, że stosownie do art. 145a § 3 P.p.s.a. w przypadku niewydania decyzji lub postanowienia, o których mowa w § 1 tego artykułu, w określonym przez sąd terminie, strona może wnieść skargę, żądając wydania orzeczenia stwierdzającego istnienie albo nieistnienie uprawnienia lub obowiązku. Sąd wyda orzeczenie w tym przedmiocie, jeżeli pozwalają na to okoliczności sprawy. W wyniku rozpoznania skargi sąd stwierdza, czy niewydanie decyzji lub postanowienia miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa i może ponadto z urzędu albo na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w tym ostatnim przepisie. Z tych wszystkich względów, Sąd orzekł jak w sentencji.