II SA/Lu 774/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Asesor sądowy Anna Ostrowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 lutego 2025 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 29 lipca 2024 r., znak: SKO.41/877/OS/2024 w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z 29 lipca 2024 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.) oraz art. 2, art. 3, art. 4, art. 8 ust. 1 pkt 1, ust. 3, art. 11 ust. 2 oraz art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r. poz. 901 ze zm., dalej: u.p.s.), po rozpatrzeniu odwołania M. S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z 22 grudnia 2023 r., znak: [...] odmawiającą M. S. przyznania zasiłku celowego na zakup leków i leczenie w kwocie 60 zł. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium przytoczyło treść powołanych wyżej przepisów o pomocy społecznej, a także treść art. 107 ust. 4a tej ustawy, który stanowi, że niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Organ odwoławczy podkreślił, że wywiad środowiskowy jest szczególnym dowodem w sprawie osoby korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, który jest sporządzany we współdziałaniu z osobą zainteresowaną i ma charakter obligatoryjny. Waga tego dowodu wyraża się w treści art. 11 ust. 2 oraz 107 ust. 4a u.p.s., które zawierają sankcję w postaci odmowy udzielenia pomocy lub uchylenia decyzji przyznającej pomoc w przypadku braku wyrażenia zgody na przeprowadzenie wywiadu. Niemożność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego uniemożliwia organowi dokonanie oceny rzeczywistej sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej osoby ubiegającej się o świadczenie. Przeprowadzenie wywiadu środowiskowego wymaga współpracy strony z organem, a odmowa tej współpracy z mocy ustawy o pomocy społecznej jest traktowana jako naruszenie przez nią obowiązku współdziałania z organem pomocy społecznej w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Organ wskazał, że na stronie ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej spoczywa obowiązek umożliwienia organowi dokonania ustaleń faktycznych, zgodnie z art. 4, art. 106 ust. 4 i art. 107 ust. 1, 4a, 5 i 5b ustawy o pomocy społecznej mających zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zatem, aby otrzymać pomoc społeczną, należy w tym kierunku powziąć pewne wysiłki, zaś pierwszym wysiłkiem, jaki powinien uczynić ubiegający się o pomoc społeczną, jest udzielenie organowi pomocy w ustaleniu sytuacji faktycznej. Kolegium ustaliło, że w dniu 31 października 2023 r. wpłynął do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. wniosek M. S. o przyznanie zasiłku celowego m.in. na zakup leków i leczenie w kwocie 60 zł. Jak wynika z adnotacji sporządzonej w trybie art. 72 k.p.a. podczas rozmowy telefonicznej przeprowadzonej w dniu 7 listopada 2023 r. z M. S. w celu ustalenia terminu sporządzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego w miejscu jego zamieszkania, wnioskodawca nie wyraził zgody na żaden z proponowanych przez pracownika socjalnego terminów, sam również nie wyznaczył dogodnego dla siebie terminu (k. 31). Pismem z dnia 9 listopada 2023 r., doręczonym stronie w dniu 23 listopada 2023 r., organ poinformował M. S. o wizycie pracownika socjalnego w miejscu zamieszkania w 16 listopada 2023 r. celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Podczas wizyty w miejscu zamieszkania w tej dacie stwierdzono nieobecność strony (k. 38). W dniu 13 listopada 2023 r. organ przesłał wnioskodawcy projekt kontraktu socjalnego, prosząc o nawiązanie kontaktu z pracownikiem socjalnym celem podpisania kontraktu (k. 36). Przesyłka doręczona została stronie w dniu 29 listopada 2023 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru (k. 37). W piśmie z dnia 11 grudnia 2023 r., które wpłynęło do organu w dniu 14 grudnia 2023 r., M. S. uzależnił wyznaczenie organowi terminu na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego od przesłania kontraktów socjalnych przygotowanych od lutego 2023 r. na potrzeby wcześniej prowadzonych postępowań. Zaznaczył, że odniesie się do nich w piśmie "w ustawowym terminie 30 dni". Wskazał, że bez spełnienia tego warunku nie widzi możliwości wcześniejszego uzgodnienia terminu wywiadu środowiskowego (k. 47). Z akt sprawy wynika, że strona nie odniosła się w żaden sposób do przesłanego projektu kontraktu z dnia 13 listopada 2023 r., a także mimo podejmowanych przez organ działań uniemożliwiła przeprowadzenie wywiadu. Kolegium wyjaśniło, że o ile zasadne jest twierdzenie, iż nie doszło do skutecznego poinformowania M. S. o planowanej wizycie na dzień 16 listopada 2023 r., gdyż pismo informujące z dnia 9 listopada 2023 r. doręczone zostało w dniu 29 listopada 2023 r., to nie budzi wątpliwości, że odwołujący się podczas rozmowy telefonicznej przeprowadzonej w dniu 7 listopada 2023 r. nie zaakceptował żadnego z proponowanych przez organ terminów na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, jak również przez okres od dnia 7 listopada 2023 r. do dnia 22 grudnia 2023 r. nie wskazał żadnego dogodnego dla siebie terminu, jednocześnie całkowicie zignorował doręczony w dniu 29 listopada 2023 r. projekt kontraktu socjalnego przygotowany w związku ze złożonymi w dniu 31 października 2023 r. i 7 listopada 2023 r. wnioskami o przyznanie zasiłków celowych oraz zasiłku okresowego. Kolegium zauważyło, że występując o udzielenie wsparcia na zasadach określonych w ustawie o pomocy społecznej, wnioskodawca musi akceptować reguły procedowania w tej materii. Oznacza to, że zobligowany jest on do współdziałania z pracownikiem socjalnym. Przejawem tej współpracy jest przedstawienie wszelkich informacji mających znaczenie dla rozpoznawanej sprawy w trybie określonym przepisami ustaw, a także podjęcie działań zmierzających do zmiany trudnej sytuacji bytowej, w jakiej się znajduje, m.in. związanych z podpisaniem kontraktu socjalnego. W ocenie Kolegium bierna bądź roszczeniowa postawa podmiotów objętych pomocą społeczną może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymanie wypłaty świadczenia, o czym mowa w art. 11 u.p.s. W stanie faktycznym sprawy, w ocenie organu bezsporne jest, że na skutek zachowania [...] nie było możliwe przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, jak również zawarcie kontraktu socjalnego, a ustalenia organu przedstawione w uzasadnieniu decyzji w pełni znajdują potwierdzenie w aktach sprawy. Zgodnie z poglądem prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych "niewyrażenie przez stronę zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, a za takie należy uznać uchylanie się od przeprowadzenia tej czynności, może stanowić samodzielną podstawę do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia (por. wyrok WSA w Gliwicach z 19 czerwca 2019 r., Il SA/Gl 388/19). Kolegium uznało za bezzasadne podniesione w odwołaniu zarzuty. Brak jest podstaw do twierdzenia, że doszło do wydania decyzji z naruszeniem, art. 10 § 1 k.p.a. i art. 73 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Zgodnie z poglądem prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide: wyrok NSA z dnia 7 marca 2023 r., II OSK 619/20) uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy skarżący wykaże, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny, natomiast strona w przedmiotowej sprawie takich okoliczności nie wykazała. W skardze na decyzję Kolegium M. S. zarzucił: 1) naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz błędną ocenę materiału dowodowego, w tym nieuwzględnienie zaświadczeń lekarskich składanych razem z wnioskami o świadczenia z pomocy społecznej, z których wynika, że leczy się farmakologicznie na alergię i astmę, nieuwzględnienie załączonych do wniosku dokumentów dotyczących jego osoby, które jednoznacznie wskazują na trudną sytuację zdrowotną; 2) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 11 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędną ocenę całokształtu materiału dowodowego; 3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 u.p.s. w zw. z art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s. poprzez niewłaściwe przyjęcie, że nie należy pomagać w sytuacji, gdy osoba potrzebuje pomocy i nie jest w stanie sama przezwyciężyć trudnej sytuacji zdrowotnej i życiowej. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie i zmianę zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie mu świadczenia. Skarżący wskazał, że obecnie nie może liczyć na żadną pomoc, znajduje się w trudnej sytuacji materialnej i osobistej, jest długotrwale bezrobotny. Podkreślił, że mimo spełniania wszystkich kryteriów organ wydał decyzję o odmowie przyznania mu wnioskowanej pomocy w formie zasiłku. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, ponieważ Kolegium złożyło stosowny wniosek w trybie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), zaś żądanie przeprowadzenia rozprawy skarżący złożył w dniu 21 listopada 2024 r., a zatem z uchybieniem wyznaczonego czternastodniowego terminu na jego wniesienie, który upłynął z dniem 14 listopada 2024 r. (k. 14-16 akt sąd.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Podstawą odmowy przyznania skarżącemu żądanego świadczenia jest brak współdziałania z jego strony w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Brak współdziałania polegał zarówno na uniemożliwieniu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, jak i na uniemożliwieniu zawarcia kontraktu socjalnego. Sąd w pełni to stanowisko podziela. Brak woli współpracy skarżącego z organem pomocy społecznej jest samodzielną i wystarczającą przesłanką odmowy przyznania żądanego świadczenia, zarówno w świetle art. 11 ust. 2 u.p.s., w którym ogólnie mowa o braku współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym jako przesłance odmowy przyznania świadczenia, jak i w świetle art. 107 ust. 4a u.p.s., który wprost stanowi, że niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Treść art. 107 ust. 4a u.p.s. jest uzasadniona szczególnym charakterem wywiadu środowiskowego jako dowodu w postępowaniu w sprawie o udzielenie świadczenia z pomocy społecznej. Jak wskazuje się w orzecznictwie, niemożność przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego uniemożliwia organowi dokonanie oceny rzeczywistej sytuacji rodzinnej i majątkowej wnioskodawcy, ubiegającego się o przyznanie zasiłku celowego. Ta obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego wymaga od wnioskodawcy czynnego udziału, postępowanie o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej toczy się bowiem w jego interesie. Nie można jej zastąpić innymi środkami dowodowymi, wnioskodawca musi się zatem liczyć z koniecznością bycia aktywnym podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego (por. wyrok NSA z 5 lipca 2017 r., I OSK 1308/16). Obowiązek współdziałania wnioskującego o pomoc z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej stanowi następstwo zasady subsydiarności wyrażonej w art. 2 ust. 1 u.p.s. Konstrukcja tej zasady wskazuje, że organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu problemów życiowych. Pomoc społeczna powinna być udzielana jednostce czy rodzinie dopiero w sytuacji, gdy dana osoba wykorzysta własne zasoby i możliwości, przez które należy rozumieć nie tylko sytuację materialną, ale i właściwości psychofizyczne, kwalifikacje zawodowe, aktywność jednostki w rozwiązywaniu własnych i rodzinnych problemów oraz gotowość współdziałania w tym celu. Celem pomocy społecznej nie jest utrzymywanie na koszt podatnika osób i ich rodzin, które nie chcą podjąć trudu wyjścia z ciężkiej sytuacji materialnej. Osoby, które wnoszą o przyznanie im pieniędzy publicznych na zaspokajanie własnych potrzeb, mają obowiązek współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji pod rygorem odmowy przyznania świadczenia. Nie mogą odmówić udzielenia żądanych w trakcie wywiadu środowiskowego informacji czy też przedstawienia stosownych dokumentów. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Brak współpracy ze strony wnioskodawcy, zwłaszcza połączony z antagonistycznym i roszczeniowym nastawieniem do pracowników socjalnych, stanowią jednoznaczną przesłankę do odmowy przyznania świadczeń z pomocy społecznej (por. wyroki NSA z 28 października 2016 r., I OSK 431/15, z 19 grudnia 2016 r., I OSK 2186/16; wyrok WSA w Krakowie z 13 grudnia 2016 r., III SA/Kr 975/16). Poglądy wyrażane w przytoczonych przykładowo orzeczeniach mają pełne zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Skarżący z jednej strony kieruje liczne żądania przyznania mu świadczeń z pomocy społecznej, z drugiej jednak strony nie wyraża woli współpracy, a wręcz przeciwnie, przyjmuje antagonistyczną postawę, albo w ogóle nie reagując na wezwania organu, albo uzależniając swoją aktywność od spełnienia przez organ jego żądań co do przebiegu postępowania. W takiej sytuacji podważony zostaje cały sens świadczeń z pomocy społecznej, oparty na zasadzie subsydiarności, wymagającej od otrzymującego wsparcie przynajmniej minimum dobrej woli i współpracy w rozwiązywaniu swoich problemów. Wyłącznie roszczeniowa postawa skarżącego nie może znaleźć akceptacji Sądu. Należy przy tym podkreślić, że brak zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego może przejawiać się nie tylko w jednoznacznym formułowaniu odmowy udziału w jego przeprowadzeniu, ale także w unikaniu ustalenia terminu jego przeprowadzenia, czy też uniemożliwianiu pracownikowi socjalnemu kontaktu ze stroną w jej miejscu zamieszkania (por. wyroki NSA z 9 czerwca 2017 r., I OSK 405/17; z 27 lutego 2018 r., I OSK 2761/17). W niniejszej sprawie skarżący nie zaakceptował żadnego z proponowanych przez pracownika socjalnego w dniu 7 października 2023 r. terminów przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, sam również nie wyznaczył dogodnego dla siebie terminu (k. 46). Nie zareagował na prośbę organu o nawiązanie kontaktu z pracownikiem socjalnym w celu podpisania kontraktu socjalnego, zaś w piśmie z dnia 11 grudnia 2023 r. uzależnił wyznaczenie organowi terminu na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego od przesłania kontraktów socjalnych przygotowanych od lutego 2023 r. na potrzeby wcześniej prowadzonych postępowań, zaznaczając, że odniesie się do nich w piśmie "w ustawowym terminie 30 dni" i wskazując, że bez spełnienia tego warunku nie widzi możliwości wcześniejszego uzgodnienia terminu wywiadu środowiskowego. W niniejszej sprawie ziściła się przesłanka odmowy przyznania świadczenia w postaci braku współdziałania z pracownikiem socjalnym w zakresie zawarcia kontraktu socjalnego (art. 11 ust. 2 u.p.s.). W ocenie Sądu już ta okoliczność stanowi wystarczającą przesłankę uzasadniającą przyjęcie przez organy braku współpracy skarżącego w przezwyciężaniu jego trudnej sytuacji życiowej, a co za tym idzie, podstawę odmowy przyznania żądanych przez skarżącego świadczeń z pomocy społecznej. W tym miejscu warto przytoczyć stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 października 2012 r., (I SA/Wa 1319/12), zgodnie z którym odmowa zawarcia kontraktu socjalnego może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, zwłaszcza gdy chodzi o osobę młodą, zdrową, od której decyzji w dużej mierze zależy to, czy przezwycięży swą trudną sytuację życiową (inaczej niż np. osoby niepełnosprawne w stopniu znacznym, czy niezdolne do jakiejkolwiek pracy, co jednak w niniejszej sprawie nie ma miejsca). Z akt sprawy wynika, że skarżący nie ma stwierdzonej niepełnosprawności, ma alergię i astmę (przy czym aktualny rozwój medycyny i farmakologii pozwala na normalne funkcjonowanie osób zarówno z alergią, jak i astmą), jest w wieku aktywności zawodowej i posiada wykształcenie wyższe techniczne. W orzecznictwie przyjmuje się, że przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z jego uzasadnionych i rozsądnych propozycji pomagających osobie przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe, w jakich się znalazła w celu "wyjścia" z systemu pomocy społecznej i umożliwienia samodzielnego i odpowiedzialnego życia w społeczeństwie (por. np. wyrok WSA w Gdańsku z 5 lipca 2023 r., III SA/Gd 1015/22). Występując o udzielenie wsparcia na zasadach określonych w ustawie o pomocy społecznej, wnioskodawca musi akceptować reguły procedowania w tej materii. Oznacza to, że zobligowany jest do współdziałania z pracownikiem socjalnym. Natomiast skarżący błędnie przyjmuje, że to pracownik socjalny ma z nim współpracować mimo jego biernej, a nawet antagonistycznej postawy. Mając powyższe na względzie, w ocenie Sądu organy prawidłowo zgromadziły materiał dowodowy w pełni wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy. Z akt administracyjnych w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że skarżący odmówił współdziałania z pracownikami pomocy społecznej w celu rozwiązywania swojej trudnej sytuacji życiowej zarówno poprzez uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, jak i uniemożliwienie zawarcia kontraktu socjalnego. Stwierdzić należy, że rozstrzygnięcia organów administracji w pełni odpowiadają wymogom z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. W związku z powyższym Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W ocenie Sądu nie doszło do naruszenia przepisów procesowych, stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo, a rozstrzygnięcia organów w okolicznościach tej sprawy nie mogą być potraktowane jako wykraczające poza granice przyznanego organom uznania administracyjnego. Ustawa o pomocy społecznej nie dopuszcza możliwości uczynienia z pomocy społecznej stałego źródła dochodów, ani nie pozwala na udzielenie tej pomocy osobom, które dysponują możliwościami samodzielnego przezwyciężenia trudności, na jakie napotkały lub też realizowania tylko takiej formy pomocy, jakiej strona oczekuje. W niniejszej sprawie organy prawidłowo stwierdziły brak współdziałania ze strony skarżącego w przezwyciężeniu jego trudnej sytuacji życiowej, uzasadniający odmowę przyznania żądanego zasiłku. Niezależnie od zarzutów skargi Sąd nie znalazł żadnych podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.