II SA/Lu 8/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos - Janusz, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Spółdzielni [...] w B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie montażu osłony agregatu chłodniczego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., Nr [...] II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Spółdzielni [...] w B. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem 00/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] r., sprostowanym postanowieniem z dnia [...] r., Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. działając na podstawie art. 61a kpa odmówił z uwagi na brak podstawy prawnej wszczęcia postępowania na żądanie Spółdzielni Mieszkaniowej "R." w B. w sprawie demontażu i ponownego montażu osłony agregatów chłodniczych zainstalowanych na wschodniej ścianie pawilon handlowego zlokalizowanego na działce o nr ew. 1053/15 przy ul. [...] w B.. Uzasadniając postanowienie organ stwierdził, że nowa osłona stanowi rodzaj lekkiej obudowy wykonanej z lexanu jednokomorowego o wysokości 1,60 m i szerokości 1,08 m. Od czoła wysokość wynosi 1,60 m a szerokości 3,70 m. Od góry znajduje się zadaszenie ustawione skośnie nie wychodzące poza obrys obudowy. Obudowa przymocowana jest do konstrukcji wsporczej agregatów chłodniczych za pomocą kątownika stalowego 30x30 mm na wysokości 2,10 m. N. S. H. Sp. z o.o. w N. oświadczyła, że wykonane roboty stanowiły remont poprzedniej osłony (obudowy agregatów przed hałasem). Organ ustalił, iż odnośnie robót dotyczących osłony agregatów chłodniczych prowadził już postępowanie administracyjne pod numerem PINB 7355/Bełż-7/13, które umorzył jako bezprzedmiotowe. Decyzja została utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego z dnia [...] r., natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia [...] r., ( II SA/Lu 184/14 ) oddalił skargę. Ponadto organ stwierdził, że instalowanie urządzenia, którego wysokość nie przekracza 3,0 m nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, ani dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) ustawy Prawo budowlane. Fakt, że omawiana osłona nie przekracza wysokości 3,0 m powoduje, że ponowne jej wykonanie nie wymagało pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Montaż przedmiotowego urządzenia nie stanowi naruszenia ustawy Prawa budowlanego, co skutkuje brakiem podstawy prawnej do ingerencji organu nadzoru budowlanego we wniesionej sprawie. Żądanie prowadzenia postępowania administracyjnego z powodu braku podstawy prawnej przesądza o konieczności odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a kpa. Zażalenie na postanowienie wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "R." w B.. W jej ocenie zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 61a kpa, ponieważ skarżąca spełnia warunki określone w art.28 kpa a ponadto Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.145 § 1 pkt. 1 lit. a i lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną w dniu [...] r. złożoną przez sprawcę tej samowoli budowlanej. Naruszono również § 3 pkt 24 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...]. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75 poz. 690 ze zm.), nie ulega bowiem wątpliwości, że roboty budowlane polegające na wznoszeniu "przykrytych części zewnętrznych budynku" stanowi budowę w rozumieniu art.3 pkt.6 ustawy Prawo budowlane, co powinno skutkować zastosowaniem art. 48 ustawy Prawo budowlanego. Postanowieniem z dnia [...] r., Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 61 § 1 kpa postępowanie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z przepisu tego wynika, że ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Sprawa osłony agregatów chłodniczych była rozpatrywana przez PINB w L., który decyzją z dnia [...] r., postępowanie w tej sprawie umorzył jako bezprzedmiotowe. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego z dnia [...] r., a skarga złożona na tą decyzję została oddalona wyrokiem WSA w Lublinie z dnia [...]., ( II SA/Lu 184/14 ). W rozpoznawanej sprawie osłona agregatów chłodniczych posiadająca wysokość 1,60 m (wysokość poprzedniej osłony wynosiła 2,86 m) oraz pozostałe wymiary zbliżone do poprzednio istniejącej (obecna szerokość 3,70 m, poprzednia 3,65 m, głębokość obecna 1,08 m, poprzednia 1,04 m) nie stanowi budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowalne. Nie można też jej uznać za budowlę ani obiekt małej architektury, o których mowa w art. 3 pkt 3 i art. 3 pkt 4 tej ustawy, gdyż nie stanowi samodzielnego obiektu. Również brak jest podstaw, by stwierdzić, że wspomniana osłona stanowi urządzenie budowalne. Sam fakt przytwierdzenia opisywanej osłony do ściany zewnętrznej budynku handlowego, nie może prowadzić do stwierdzenia, że stanowi ona urządzenie techniczne zapewniające możliwość użytkowania tego budynku zgodnie z jego przeznaczeniem. W tej sytuacji opisana wyżej osłona nie stanowi obiektu budowalnego powstałego na skutek robót budowalnych, zatem kwestia legalności jej wykonania nie może być badana w ramach postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowalnego na podstawie przepisów ustawy Prawo budowalne. Z tego powodu odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 kpa była uzasadniona.. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na postanowienie organu odwoławczego wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "R." w B.. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła, że wydany został z naruszeniem art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i nie uznanie zamontowanej konstrukcji z leksanu za przykrytą część budynku, a tym samym za rozbudowę obiektu budowlanego. Wskazano ponadto na naruszenie § 3 pkt 24 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego niezastosowanie i nie wliczenie rozbudowy obiektu budowlanego do kubatury brutto budynku; naruszenie § 3 pkt 24 lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] r.w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że część obiektu budowlanego powstała w wyniku robót budowlanych stanowi "daszek" lub "osłonę" , której kubatury nie wlicza się do kubatury obiektu na podstawie przedmiotowego przepisu oraz naruszenie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że WSA w Lublinie w wyroku z dnia [...]., ( II SA/Lu 371/13 ) w sposób nie budzący wątpliwości uznał, że wskazana część budynku znajdującego się na działce nr [...] stanowi przykrytą część wewnętrzną tego budynku, której kubaturę wlicza się do kubatury brutto budynku stosowanie do § 3 pkt 24 lit. a rozporządzenia". Sąd uznał także, że przyjęcie zamontowanej konstrukcji przymocowanej do ściany wewnętrznej budynku za "osłonę" agregatów chłodniczych prowadziłoby do obejścia prawa. Powyższe ustalenia Sądu doprowadziły do uwzględnienia skargi i w konsekwencji do chylenia zaskarżonej decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego. Na skutek skargi kasacyjnej N. Sp. z o.o., Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę kasacyjną uznał, iż nie jest trafne stanowisko skarżącej spółki, iż sprawie miał zastosowania art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) Prawa budowlanego z uwagi na to, iż obiekt jest urządzeniem, posiada ponadto dwie własne ściany, z trzeciej strony przylega do budynku. Powyższe ustalenia pozwalają na stwierdzenie, że roboty budowlane zostały wykonane bez pozwolenia na budowę, a zatem w myśl dyspozycji art. 48 ust. 1 pkt 1 należało przeprowadzić postępowanie skutkujące nakazaniem rozbiórki. W tej sytuacji, zdaniem skarżącej, za bezpodstawne należy uznać ustalenia organu, że zamontowana konstrukcja to jedynie "osłoną" i jako taka nie stanowi obiektu budowlanego powstałego na skutek robót budowlanych, co według organu wyłącza badanie legalności jej wykonania. Niewątpliwie uznać należy, że przedmiotowa rozbudowa jest związana ze zmianą konstrukcji budynku i w nią ingeruje, a zatem jej samowolne zamontowanie nie może zostać w żadnej mierze zaaprobowane. Ponadto przedmiotowa rozbudowa o takich gabarytach wymaga stosownych obliczeń projektowych dotyczących oddziaływania ciężaru na konstrukcję budynku, a zatem wymaga wykonania projektu budowlanego i uzyskania pozwolenie na budowę. Rozbudowa wykonana przez N. S. H. nie mieści się katalogu włączeń opisanym w art. 29 ustawy Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując swoje stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Nie mają racji organy obu instancji twierdząc, że w sprawie niniejszej zachodzą przesłanki do wydania postanowienia przewidzianego artykułem 61a § 1 kpa. Zgodnie z jego treścią, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z powołanego przepisu wynika zatem obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod kątem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza jednak badanie jedynie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. Przepis ten wskazuje dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwszej z tych przesłanek kpa nadaje wymiar podmiotowy (wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną), a drugiej wymiar przedmiotowy (zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania). W przypadku pierwszej z przesłanek w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominujące jest stanowisko, że żądanie osoby nie wszczyna postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdy zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn., gdy z podania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie (por. wyrok NSA z dnia [...] r., sygn. akt II OSK 2271/12, czy z dnia [...] r., sygn. akt II OSK 150/13 – opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Druga z tych przesłanek nie została w art. 61a § 1 kpa dookreślona w jakikolwiek sposób. Należy przez nie jednak rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisać prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia [...] r., sygn. akt I OSK 2159/12 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W każdym innym przypadku organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania, ale kontynuować je i w jego trakcie ustalić na przykład status prawny żądającego wszczęcia postępowania (por. wyroki NSA z dnia [...] r., sygn. akt II OSK 2980/12; dnia [...] r., sygn. akt II OSK 2945/12; [...] r., sygn. akt II OSK 2872/12; [...] r., sygn. akt II OSK 1573/11 – opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W ocenie Sądu, przepis ten odnosi się zatem do przypadków oczywistych, nie wymagających czynienia ustaleń faktycznych. Tymczasem z treści zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia utrzymanego nim w mocy wynika, że organ I instancji przed wydaniem postanowienia przeprowadził w dniu [...] r. kontrolę pawilonu handlowego w trakcie której ustalił, że w czerwcu 2015 r. dokonano wymiany starej osłony agregatów chłodniczych na wschodniej ścianie pawilon handlowego zlokalizowanego na działce o nr ew. 1053/15 na nową. N. osłona stanowi rodzaj lekkiej obudowy wykonanej z lexanu jednokomorowego o wymiarach bocznych elementów: wysokości 1,60 m i szerokości 1,08 m. Od czoła wysokość osłony wynosi 1,60 m a szerokości 3,70 m. Od góry znajduje się zadaszenie ustawione skośnie nie wychodzące poza obrys obudowy. Ustalono też, że obudowa przymocowana jest do konstrukcji wsporczej agregatów chłodniczych za pomocą kątownika stalowego 30x30 mm na wysokości od gruntu 2,10 m. Z akt sprawy wynika również, że organ I instancji pismem z dnia [...] r. zawiadomił strony i uczestników postępowania o terminie przeprowadzenia kontroli, przyczynie jej przeprowadzenia oraz o obowiązku inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego udzielenia informacji i udostępnienia dokumentów dotyczących przeprowadzonych robót budowlanych. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia utrzymanego nim w mocy wynika, że ustalenia poczynione w dniu [...] r. miały decydujące znaczenia dla przyjęcia przez organy obu instancji, iż w sprawnie nie zachodzi materialnoprawna podstawa do wszczęcia postępowania. Zatem udziałem organów obu instancji były czynności prowadzące do ustalenia stanu faktycznego oraz polegające na dokonaniu ich oceny prawnej, co jest działaniem właściwym dla etapu postępowania wyjaśniającego. Tym samym organy obu instancji wyraziły w niniejszej sprawie stanowiska, po przeprowadzeniu procesu charakterystycznego dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem wykroczyły poza zakres art. 61a § 1 kpa. Zaskarżone postanowienie oraz postanowienie utrzymane nim w mocy wydane zostały zatem z naruszeniem art. 61a § 1 kpa. Z uwagi na to, że przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie było postanowienie wydane w trybie art. 61a § 1 kpa przedwczesna jest na obecnym etapie nie tylko ocena kwalifikacji prawnej wykonywanych robót budowlanych jak i ich legalności, ale również ocena interesu prawnego strony skarżącej. Obowiązek oceny tych okoliczności i podjęcie odpowiedniego rozstrzygnięcia należy do organów w toku merytorycznego rozpoznania wniosku. Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z [...] r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) uchylił, zarówno zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L.. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy oraz § 14 ust.2 pkt.1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...]. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( tekst jedn. Dz. U z 2013 r., poz. 490 ).