II SA/Lu 801/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 listopada 2012 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A. K. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 9 lipca 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło pkt 3 decyzji Wójta Gminy K. z dnia 23 kwietnia 2012 r., nr [...] ustalającej – na wniosek W. G. – warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynku mieszkalnego oraz budynku garażowo – gospodarczego wraz z ogrodzeniem i wjazdem na działce nr x położonej w miejscowości R. D. i ustaliło obowiązującą linię nowej zabudowy jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, zaś w pozostałej części utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Sprawa rozstrzygnięta powyższą decyzją była kilkakrotnie rozpatrywana przez organy obu instancji. Mianowicie Wójt Gminy K. uwzględniając wniosek wydał w dniu 17 września 2010 r. decyzję, która została uchylona przez organ odwoławczy w dniu 7 stycznia 2011 r. Kolejną decyzję organ pierwszej instancji wydał w dniu 6 lipca 2011 r. Decyzja ta również została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 3 września 2011 r., wskutek czego organ pierwszej instancji wydał decyzję z dnia 23 kwietnia 2012 r., której dotyczy zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja SKO w [...] z dnia 9 lipca 2012 r. Organy obu instancji zgodnie uznawały, że w sprawie zachodzą przesłanki uwzględnienia wniosku i wydania na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, bowiem dla terenu objętego wnioskiem brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast kwestią sporną w toku całego postępowania było prawidłowe ustalenie nowej linii zabudowy ze względu na ukształtowanie powierzchni działki nr x, należącej do wnioskodawcy oraz sąsiedniej działki nr y, należącej do A. K. i istniejący pomiędzy właścicielami tych działek spór co do naruszenia stosunków wodnych na gruncie. Wydając decyzje kasatoryjne organ odwoławczy wskazywał na konieczność przeprowadzenia w sprawie dowodu z opinii biegłego hydrologa, która pozwoli na ustalenie linii nowej zabudowy uwzględniającej wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymóg zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi, tj. w niniejszej sprawie z ustawą z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne. W toku postępowania do akt sprawy zostały złożone "Ekspertyza sprawdzająca zagrożenia hydrologiczne, jakie potencjalnie mogłyby wystąpić w rejonie zabudowań na działce będącej własnością A. K. (...) w przypadku zabudowy działki sąsiedniej nr x, należącej do J. i W. G. w sposób niepoprawny z punktu widzenia hydrologiczno – hydraulicznego oraz melioracyjnego" – sporządzona na zlecenie A. K. przez mgr inż. Z. S. – w ramach działalności "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w L., "Ekspertyza określająca ewentualny wpływ podwyższenia terenu na działce nr x zlokalizowanej w m. R. D. na spływy wód opadowych i roztopowych na działkach sąsiednich" – sporządzona na zlecenie J. G. w ramach działalności prowadzonej pod firmą "B" Pracownia" oraz opinia z dnia 8 listopada 2011 r. sporządzona przez powołanego przez organ pierwszej instancji biegłego z listy Sądu Okręgowego w [...] w zakresie budownictwa lądowego, wodnego, melioracji i ochrony środowiska R. K. dotycząca "naruszenia stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich na działce nr x w miejscowości R. D. gmina K.". W decyzji kasatoryjnej z dnia 3 września 2011 r. organ odwoławczy podkreślił, że ekspertyza ze Spółki "A", jak również złożona przez W. G. ekspertyza z Pracowni "B" są dokumentami prywatnymi, wobec czego nie mają w sprawie charakteru wiążącego, zarzucił organowi pierwszej instancji niezapewnienie stronom czynnego udziału w sprawie, w tym w oględzinach, na podstawie których sporządzona została ekspertyza ze Spółki "A", a także brak wszechstronnego i obiektywnego ustalenia stanu faktycznego. Decyzją z dnia 23 kwietnia 2012 r. Wójt Gminy K. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Mając na uwadze w szczególności znajdujące się w aktach sprawy ekspertyzy wraz z pismami je uzupełniającymi, organ w punkcie 3, podpunkcie 3 decyzji ustalił "nieprzekraczalną linię zabudowy zgodnie z linią wyznaczoną na załączniku graficznym, uwzględniającą naturalne obniżenie na kierunku przepływu wód opadowych i roztopowych". Linii zabudowy dotyczył też pkt 7 "Załącznika nr 2" do wymienionej decyzji, obejmującego "Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sąsiedztwie działki nr ewid. x położonej w miejscowości R. D.". W wymienionym punkcie stwierdzono, że działka przylega do drogi wewnętrznej gminnej, linia zabudowy od strony drogi kształtuje się w odległości od 10,0 m do 20,0 m od granicy z drogą, a także wskazano na uzasadnione ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy z uwzględnieniem lokalnych uwarunkowań przestrzennych w sposób indywidualny. Wyznaczona przez organ pierwszej instancji linia zabudowy uwidoczniona w części graficznej decyzji miała przebieg nieregularny, z uskokiem od strony działki nr y. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że uwzględniając zalecenia organu odwoławczego dokonano uzupełnień analizy stanu faktycznego i uwarunkowań w zagospodarowaniu terenu, co znalazło odzwierciedlenie w "Załączniku nr 2" do decyzji, przeprowadzono dwie rozprawy administracyjne z udziałem stron, świadków, rzeczoznawcy i uprawnionego architekta, który sporządza projekty decyzji. Decyzja została uzgodniona przez organ właściwy w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych postanowieniem wydanym z upoważnienia Starosty [...] w dniu 7 września 2010 r. Przy ustalaniu linii nowej zabudowy organ pierwszej instancji oparł się na "Ekspertyzie" sporządzonej przez mgr inż. Z. S. w ramach Spółki "A". Organ podkreślił, że podczas rozprawy administracyjnej autor "Ekspertyzy" wskazał na błędy w opinii sporządzonej przez biegłego z listy Sądu Okręgowego w [...] oraz błędy "Ekspertyzy" z firmy "B" i na brak kwalifikacji w zakresie budownictwa wodnego. Organ ustalił, że działka nr x charakteryzuje się złożonymi uwarunkowaniami środowiskowo – przestrzennymi wynikającymi z: położenia w strefie dolinnej, cech naturalnego ukształtowania terenu, stosunków wodno – gruntowych, jak też z uwagi na występowanie w otoczeniu działki szczególnych zależności i powiązań przyrodniczo – ekologicznych spowodowanych położeniem jej części frontowej na kierunku nasilonego przepływu wód opadowych i roztopowych. Organ podniósł, że nierespektowanie tych uwarunkowań i zastrzeżeń, które są obligatoryjnym wymogiem przepisów zawartych w art. 73-75 ustawy o ochronie środowiska, powoduje zakłócenia w strukturze naturalnego ukształtowania terenu, tworzenie się rozlewisk i podtopień, a nadto powstanie zagrożenia powodziowego dla działek sąsiednich. Zgłoszone w postępowaniu zastrzeżenia właścicieli sąsiedniej działki nr y w zakresie zagrożeń, które nastąpią po zmianie ukształtowania i podwyższenia terenu znalazły potwierdzenie w ocenie stanu faktycznego, analizie fizjograficznej terenu i stosunków wodno – gruntowych. Zdaniem organu ustalenie linii nowej zabudowy w sposób określony w decyzji zapobiegnie zakłóceniom na działkach sąsiednich. W odwołaniu od decyzji Wójta Gminy K. W. G. zarzucił nieprawidłowe ustalenie "nieprzekraczalnej" linii zabudowy na działce nr x i pominięcie "Ekspertyzy" z Pracowni "B", która potwierdziła, że nie powstały i nie powstaną szkody na działce nr y, a także zarzucił oparcie rozstrzygnięcia na niestanowiącej opinii biegłego prywatnej opinii sporządzonej na zlecenie strony postępowania – A. K. W postępowaniu przed organem odwoławczym A. K. podniósł, że linia zabudowy wyznaczona przez organ pierwszej instancji jest właściwa, bowiem uwzględnia stosunki wodne na gruncie. Jego zdaniem "Ekspertyza" ze Spółki "A" jest prawidłowa, natomiast "Ekspertyza" z Pracowni "B" nie powinna być uwzględniona, gdyż została sporządzona przez osoby nieposiadające uprawnień do wykonywania opracowań hydrologicznych. Ponadto A. K. zarzucił, że opinia biegłego z listy Sądu Okręgowego w Lublinie R. K. została sporządzona w innej sprawie – dotyczącej zakłócenia stosunków wodnych na działce nr x, a nie ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy na tej działce. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 9 lipca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] częściowo uwzględniło odwołanie w ten sposób, że uchyliło zaskarżoną decyzję w części obejmującej pkt 3 i ustaliło obowiązującą linię nowej zabudowy jako "przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich", zaś w pozostałej części utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium wskazało, że § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz.1588) przewiduje kilka sposobów ustalania linii nowej zabudowy. Zasadniczym sposobem jest jej ustalenie jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust.2), natomiast gdy linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Ustęp 4 dopuszcza także inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, zobowiązującym organ do wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszaru analizowanego i przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji nie wskazał podstawy prawnej ustalenia linii nowej zabudowy (nazwanej nadto nieprawidłowo nieprzekraczalną linią zabudowy), co już stanowi o wadliwości decyzji, a z uwagi na to, że w sprawie nie występują okoliczności uzasadniające wyznaczenie linii nowej zabudowy w sposób przewidziany w § 4 ust. 2 - 4 rozporządzenia, należało ustalić tę linię zgodnie z § 4 ust. 1 jako kontynuację linii zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich. Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji oparł swoją decyzję na niewłaściwie ustalonym stanie faktycznym. Natomiast za przedstawionym wyżej stanowiskiem organu odwoławczego przemawiają wyniki "Ekspertyzy" sporządzonej przez mgr inż. A. M. S. (Pracownia "B"), której zdaniem ograniczenia dotyczące zabudowy kubaturowej na działce nr x i nakazanie przywrócenia terenu do stanu sprzed jego podwyższenia są nieuzasadnione, gdyż wykonanie takiej zabudowy w obrębie linii zabudowy ustalonej decyzją z dnia 16 stycznia 2009 r. dla poprzedniego właściciela działki, jak i podniesienie gruntu nie spowoduje spływu wód opadowych i roztopowych na działki sąsiednie, a także rów wykonany na działce nr x zbierający wody opadowe z terenów sąsiednich nie będzie negatywnie wpływał na sąsiednie działki. Autorka ekspertyzy wyjaśniła, że główną osią spadku terenu była lokalna sucha dolina denudacyjna biegnąca m.in. przez działki o numerach: z, y, x, która uległa spłaszczeniu na ostatnio wymienionej działce. Wody z tej doliny spływają do cieku spod Radawca w obrębie działki nr x, poprzez przepusty o średnicy 40 i 60 mm zlokalizowane w drodze gminnej wewnętrznej. Zaszły jednak zmiany naturalnego ukształtowania powierzchni na działce nr y w związku z przeprowadzonymi przez jej właściciela A. K. w latach 1999-2002 robotami ziemnymi przy realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, podwyższony bowiem został znacznie teren w otoczeniu domu mieszkalnego do około 1, 8 m. Skarpy wokół podwyższenia posiadają spory spadek w kierunku południowym i zachodnim, a ponadto od strony działek nr z i nr q (w "Ekspertyzie’ podano nr x) wybudowany został murek oporowy o wysokości 0,2 – 0,6 m podtrzymujący nawieziony grunt przed erozją i rozmyciem na sąsiednie działki. W konsekwencji podniesienie terenu działki przez A. K. zablokowało naturalny powierzchniowy spływ wód opadowych z działki nr z i jest on obecnie utrudniony. Oględziny dokonane w dniu 19 lipca 2011 r. nie wykazały jednak stagnacji wód na działce nr y. Stwierdzono natomiast, że duże spadki terenu na działce nr y sprawiają, iż na murku oporowym od strony działki nr p obserwuje się zacieki świadczące o przelewaniu się wody z działki A. K. na działkę J. i W. małżonków G. Ustalenia te dają podstawę do stwierdzenia, że zmiany ukształtowania terenu działki nr y wydłużyły drogę spływu wód opadowych na działce nr x oraz powiększyły teren zajęty pod spływy powierzchniowe na tejże działce. Małżonkowie G. wykonali na swojej działce wzdłuż jej północnej granicy rów skracający drogę wód opadowych, bo zbierający tę wodę i niwelujący negatywne skutki poczynionych zmian ukształtowania terenu działki nr y. Budowa rowu pozwoliła zwiększyć powierzchnię działki, którą można przeznaczyć na obiekty kubaturowe. Autorka ekspertyzy zwróciła dalej uwagę, że małżonkowie G. wyrównali i podwyższyli swoją działkę we wschodniej części o około 0,2-0,3 m, jednak nie wywołało to szkód na działce nr y i na działkach sąsiednich. W oparciu o ustalenia przedmiotowej ekspertyzy autorka opracowania wyraziła opinię, iż małżonkowie G. mogą bez szkody dla sąsiednich działek pozostawić wschodnią część działki podwyższoną (0,3 m) i wyrównaną, bez konieczności usuwania nawiezionej ziemi, pozostawić rów wykonany na działce celem zbierania wód opadowych ze zlewni oraz, co najistotniejsze z punktu widzenia rozstrzyganej sprawy, przeznaczyć całość działki bez ograniczeń dla zabudowy kubaturowej, zgodnie z wcześniejszą decyzją nr [...] Wójta Gminy K. z dnia 16 stycznia 2009 r. i wnioskiem inwestora. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, że powyższa konkluzja jest zgodna ze stanowiskiem prezentowanym przez mgr inż. Z. S. ze Spółki "A", który w trakcie rozprawy administracyjnej stwierdził, iż istnieje możliwość wykonania melioracji zagrodowych oraz możliwość właściwego zagospodarowania terenu, aby zapobiec możliwościom szkód, choć wymaga to indywidualnego podejścia. Kolegium zauważyło, że decyzja nr [...] ustalała linię zabudowy z uwzględnieniem zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich, przy czym ustalając obowiązującą linię nowej zabudowy dla działki nr y organ pierwszej instancji całkowicie pominął jej położenie w obniżeniu terenu, a nade wszystko radykalne podniesienie powierzchni terenu tej nieruchomości. Kierując się powyższymi względami Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało, że linia nowej zabudowy powinna być wyznaczona zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, tj. działkach oznaczonych w ewidencji gruntów nr y i nr r. Kolegium w uzasadnieniu decyzji wskazało, że ustalona w sentencji linia nowej zabudowy została oznaczona na "załączniku graficznym do decyzji linią przerywaną koloru zielonego". A. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 9 lipca 2012 r., domagając się jej uchylenia w całości oraz zasadzenia kosztów postępowania. Skarżący zarzucił, że Kolegium nie sporządziło załącznika graficznego do zaskarżonej decyzji, pomimo iż wskazuje nań w uzasadnieniu decyzji, a brak ten stanowi naruszenie § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz.1588). Ponadto oznaczenie linii nowej zabudowy we wskazany przez Kolegium sposób tj. linią przerywaną koloru zielonego jest niezgodne z Polską Normą nr PN-B-01027-2002 Oznaczenia graficzne stosowane w projektach zagospodarowania działki lub terenu, nakazującą zaznaczenie linii zabudowy w formie linii ciągłej o grubości 0,35 mm z trójkątami równobocznymi o boku 2 mm. Skarżący zarzucił również naruszenie przez Kolegium przepisów art. 80 i art. 84 § 1 k.p.a. poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na prywatnej opinii sporządzonej na zlecenie jednej ze stron postępowania, przez osobę nie posiadającą odpowiednich uprawnień, przy jednoczesnym braku podania przyczyn, dla których Kolegium odmówiło waloru wiarygodności i mocy dowodowej dwóm pozostałym opiniom wydanym w sprawie przez uprawnione podmioty, w tym opinii sporządzonej przez biegłego na zlecenie organu w trybie art. 84 § 1 k.p.a., a także nieobdarzenie mocą dowodową innych dowodów zgromadzonych w sprawie. Ponadto skarżący wskazał na naruszenie zaskarżoną decyzją § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. polegające na wyznaczeniu nowej linii zabudowy w oderwaniu od nieprzekraczalnych linii zabudowy wyznaczonych na działce nr y wydaną w innej sprawie decyzją Wójta Gminy K. z dnia 16 lipca 2012 r. nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem obowiązujących przepisów. Na wstępie trzeba zważyć na wadliwość samego skonstruowania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z jej brzmieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w części objętej punktem 3 oraz ustaliło w odmienny sposób obowiązującą linię nowej zabudowy, a w pozostałej części utrzymało decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Zauważyć jednak należy, że w decyzji organu pierwszej instancji zagadnienie linii zabudowy objęte było podpunktem 3 punktu 3, który zawierał ponadto rozstrzygnięcia objęte podpunktami 1, 2, 4, 5, i 6 – odnoszącymi się do szeregu innych zagadnień z zakresu "warunków oraz wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego". W konsekwencji opisanego wcześniej sformułowania zaskarżonej decyzji uchylała ona w istocie także inne rozstrzygnięcia zawarte w decyzji organu pierwszej instancji, natomiast rozstrzygała merytorycznie wyłącznie w zakresie jednego z nich. Tym samym decyzja ta naruszała przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W odniesieniu do meritum sprawy wskazać należy, że ustalenie linii nowej zabudowy jest jednym z elementów decyzji o warunkach zabudowy, co wynika z art. 61 ust. 1 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 647), zwanej dalej "ustawą" oraz § 1 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem". W świetle § 9 rozporządzenia – warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym linii nowej zabudowy, ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy), zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2). Zatem częściami składowymi decyzji o warunkach zabudowy są: część tekstowa decyzji (§ 9 ust. 1), część graficzna decyzji (§ 9 ust. 1) oraz załącznik do decyzji w postaci wyników analizy, o której mowa wyżej, zawierających część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 2). Określone w § 9 rozporządzenia załączniki są integralną częścią decyzji ustalającej warunki zabudowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2007 r., II OSK 200/06, LEX nr 327707). Jednocześnie wskazana wyżej analiza może być sporządzona wyłącznie przez uprawnionego architekta bądź urbanistę, przygotowującego – zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy – projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 marca 2012 r., II SA/Łd 149/12, a także A. Plucińska – Filipowicz, Komentarz do § 9 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, System Informacji Prawnej LEX Omega). Oznacza to, że organ odwoławczy rozpoznając sprawę z wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie może samodzielnie przeprowadzić takiej analizy, a następnie sporządzić jej w formie tekstowej i graficznej, nawet w zakresie częściowym. Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja organu odwoławczego nie zawiera wymaganej analizy tekstowej ani graficznej (w zakresie linii nowej zabudowy), sporządzonej przez uprawnionego architekta bądź urbanistę, co czyni tę decyzję wadliwą i uzasadnia jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Zaskarżona decyzja ustalająca linię nowej zabudowy odwołuje się natomiast, dopiero przy tym w uzasadnieniu a nie w sentencji decyzji, do załącznika graficznego decyzji organu pierwszej instancji, na którym organ odwoławczy samodzielnie naniósł ustaloną na nowo linię nowej zabudowy, co - w świetle wskazanych wyżej przepisów - było nieprawidłowe, tym bardziej, że organ odwoławczy zastosował odmienne od organu pierwszej instancji oznaczenie tej linii, natomiast nie zawarł należytego objaśnienia (legendy) tego oznaczenia, wskazując jedynie w uzasadnieniu swojej decyzji, że jest to linia przerywana koloru zielonego. Faktycznie więc na załączniku graficznym (stanowiącym integralną część decyzji organu pierwszej instancji) widnieją dwie różne linie zabudowy – jedna nakreślona przez organ pierwszej instancji z jej objaśnieniem (legendą) i druga – naniesiona przez organ odwoławczy linią przerywaną koloru zielonego bez należytego objaśnienia, co należy uznać za niedopuszczalne i wprowadzające w błąd. Przepisy § 9 ust. 3 i 4 rozporządzenia wymagają bowiem, by część graficzna decyzji ustalającej warunki zabudowy była czytelna, jednoznaczna i sporządzona z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy tj. zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589). To ostatnie rozporządzenie z kolei wymaga, by w części graficznej decyzji zamieszczono objaśnienia wszystkich użytych w niej oznaczeń (§ 3 ust. 5) i by stosować w niej nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie z tekstem decyzji oraz "jednobarwne oznaczenia graficzne dotyczące granic i linii regulacyjnych, a także elementów zagospodarowania przestrzennego, przeznaczone do stosowania w części graficznej decyzji zgodnie z Polską Normą PN-B-01027 – "Rysunek budowlany. Oznaczenia graficzne stosowane w projektach zagospodarowania działki lub terenu". Analizując ten ostatni przepis stwierdzić należy, że wprawdzie Polskie Normy co do zasady nie stanowią przepisów prawa powszechnie obowiązującego, bowiem ich stosowanie jest dobrowolne, co wynika wprost z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 września 2002r. o normalizacji (Dz. U. Nr 169, poz. 1386 ze zm. - por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 października 2011 r., II SA/Lu 469/11), to jednak ze względu na to, że są przyjmowane i akceptowane przez kompetentne podmioty oraz zawierają zasady oraz wytyczne zmierzające do uzyskania optymalnego stopnia uporządkowania w określonym zakresie, należy je uwzględniać (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 listopada 2012 r., IV SA/Po 54/12, z dnia 5 maja 2010 r., II SA/Po 58/10 oraz z dnia 24 marca 2011 r., IV SA/Po 1068/10), zwłaszcza, jeśli przepis prawa powszechnie obowiązującego, np. rozporządzenia, odwołuje się do konkretnej normy, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. W świetle zatem powyższego, przy ustalaniu warunków zabudowy organ ma obowiązek stosować oznaczenia jednoznaczne, uwzględniając Polską Normą PN- B 01027, która w tablicy nr 2 – Oznaczenia graficzne granic i linii regularnych przewiduje, że linia zabudowy powinna być zaznaczona jako linia ciągła o grubości 0,35 mm z trójkątami równobocznymi o boku 2 mm. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że naniesienie własnych oznaczeń przez organ odwoławczy na załącznik graficzny stanowiący integralną część decyzji organu pierwszej instancji w sposób odmienny niż uczynił to ostatnio wskazany organ oraz niż wynika to z legendy zamieszczonej na załączniku, a także inny niż określony w Polskiej Normie PN-B-01027, spowodowało rozbieżności w treści tego załącznika, co stanowi naruszenie wskazanych przepisów. Należy również stwierdzić, że ustalenie przez organ odwoławczy linii nowej zabudowy w załączniku graficznym decyzji organu pierwszej instancji nie znajduje potwierdzenia w analizie tekstowej (załączniku tekstowym tej decyzji), która została sporządzona przez organ pierwszej instancji i dotyczyła wyznaczonej przez ten organ linii zabudowy, co spowodowało dodatkowo rozbieżności pomiędzy analizą graficzną i tekstową decyzji ustalającej warunki zabudowy. Ponadto nie można odmówić słuszności stanowisku skarżącego, iż ekspertyza, na której oparto zaskarżoną decyzję, jako sporządzona na zlecenie strony postępowania administracyjnego – J. G., nie stanowi dowodu z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., ale ma walor dokumentu prywatnego. Trzeba przy tym zauważyć, że uchylając poprzednio wydaną decyzję organu pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji z dnia 3 września 2011 r. wskazało na taki jedynie walor obu ekspertyz sporządzonych na zlecenie stron postępowania administracyjnego i brak ich wiążącego charakteru. Do kwestii tej nie odniósł się natomiast w zaskarżonej decyzji. Jak wskazuje się zaś w orzecznictwie oraz poglądach doktryny, tego rodzaju ekspertyza prywatna może być uznana w istocie za uzupełnienie wyjaśnień strony poparte stanowiskiem uwzględniającym wiadomości specjalne (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 84 Kodeksu postępowania administracyjnego, System Informacji Prawnej LEX, teza 9 oraz powołany tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2007 r., II OSK 1682/06, LEX nr 427657). Uszło przy tym uwadze organu drugiej instancji, że jak wynika ze strony tytułowej, ekspertyza zlecona przez J. G. została wykonana w "B" Pracownia, przy czym mgr inż. A. M. S. oznaczono jako kierownika pracowni, natomiast samą ekspertyzę opracował mgr S. K. Organ nie wyjaśnił zaś z jakich względów przyjął, że to mgr inż. A. M. S. jest autorką ekspertyzy. Zarazem w ekspertyzie nie wskazano danych z zakresu kwalifikacji obu wymienionych osób. W tej sytuacji nie można uznać, iż organ wszechstronnie wyjaśnił stan sprawy oraz wszechstronnie rozpatrzył materiał dowodowy, do czego był zobligowany przepisami art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. i co winien mieć na względzie ponownie rozpatrując sprawę. Jednocześnie trzeba podkreślić, że w świetle przepisu § 4 rozporządzenia zasadą jest ustalenie linii nowej zabudowy jako przedłużenia linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1), w przypadku zaś niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2), natomiast gdy linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Ustęp 4 dopuszcza także inne wyznaczenie linii nowej zabudowy, jeżeli w konkretnej sprawie wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, czyli z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1- 5 ustawy, w tym w zakresie zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5). Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz.270) Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję orzekając o jej niewykonalności na podstawie art. 152 tej ustawy. Rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania uzasadniają przepisy art. 200 w związku z art. 205 § 2 wymienionej ustawy oraz w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).