II SA/Lu 806/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej K. W. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...] r., znak: [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania K. W. (dalej także: skarżąca) od decyzji Starosty [...] (dalej także: Starosta) z [...] r. znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Spółce z o.o. w K. (dalej także: Spółka) pozwolenia na budowę drogi wewnętrznej na działce nr [...] w S. , umorzył postępowanie odwoławcze. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco: 19 września 2014 r. Spółka zwróciła się do organu pierwszej instancji z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę drogi wewnętrznej na działce nr ewid. [...] w miejscowości S.. W piśmie z 26 września 2014 r. organ pierwszej instancji wezwał Spółkę do przedłożenia dodatkowych dokumentów, a postanowieniem z 8 października 2014 r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym. Po otrzymaniu stosownych dokumentów Starosta decyzją z 28 listopada 2014 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółce pozwolenia na budowę, zgodnie z jej wnioskiem. Odwołanie od tej decyzji złożyła skarżąca, jako właścicielka działki nr [...], bezpośrednio sąsiadującej z działką nr [...], na której miała zostać zrealizowana planowana inwestycja. Skarżąca zarzuciła Staroście naruszenie art. 7, 8, 9, 28 i 77 § 1 k.p.a., a także art. 9 i 11 ustawy Prawo ochrony środowiska, art. 71 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a także art. 29 ustawy o drogach publicznych. Decyzją z [...] r., znak: [...], Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze, wskazując, że skarżącej nie przysługiwał przymiot strony postępowania, w myśl art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Decyzja organu drugiej instancji została zaskarżona przez K. W. skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Wyrokiem z 26 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 206/15, Sąd ten uchylił powyższą decyzję Wojewody. Skargi kasacyjne od tego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyli Wojewoda oraz Spółka. Wyrokiem z 11 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1543/16, NSA oddalił obie skargi kasacyjne. Ponownie rozpoznając sprawę organ drugiej instancji wspomnianą na wstępie decyzją z [...] r. umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte na skutek odwołania skarżącej od decyzji Starosty z 28 listopada 2014 r. Wojewoda wskazał, że Starosta decyzją z [...] r., znak: [...], wydaną na wniosek Spółki, wyraził zgodę na zmianę decyzji własnej z [...] r., znak: [...], w zakresie zmiany szerokości projektowanej drogi wewnętrznej. W świetle poglądu wyrażonego w wyroku NSA z 6 czerwca 2008 r., sygn. akt. II OSK 461/07, wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę powoduje, że pierwotna decyzja o pozwoleniu na budowę przestaje obowiązywać, choć formalnie nie zostaje uchylona, a w jej miejsce zaczyna obowiązywać nowa decyzja zmieniająca, która – w zależności od wnioskowanych przez inwestora zmian – konsumuje rozstrzygnięcie decyzji pierwotnej bądź całkowicie je zmienia lub też, uwzględniając zapisy decyzji pierwotnej rozszerza je o inne nowe elementy. W związku z tym, Wojewoda stwierdził, że decyzja objęta rozpatrywanym odwołaniem przestała obowiązywać, chociaż formalnie nie została uchylona. Brak jest zatem materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu, gdyż jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne stało się prawnie niedopuszczalne. Dodatkowo Wojewoda podniósł, że 22 lipca 2015 r. wszczął, na wniosek skarżącej, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji Starosty z [...] r., znak: [...] Załącznikiem do tego wniosku była kopia Dziennika budowy, na podstawie której ustalono, że roboty budowlane zakończono 18 kwietnia 2015 r. Istotne jest przy tym, zdaniem organu, że decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. W przypadku zakończenia robót budowlanych postępowanie prowadzone w sprawie pozwolenia na budowę staje się bezprzedmiotowe. Powyższa decyzja organu drugiej instancji została zaskarżona przez K. W. skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Decyzji tej skarżąca zarzuciła naruszenie zasad postępowania wyrażonych art. 7, 8, 9, 28, 77 § 1 i 80 k.p.a., a także art. 29 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.). Skarżąca wskazała, że droga, na której budowę Starosta udzielił pozwolenia została już uprzednio wybudowana jako droga rzekomo tymczasowa, na trwałym podkładzie betonowym i nigdy nie została rozebrana. To oznacza, że decyzja Starosty z [...] r. została wykorzystana przez Spółkę do ukrycia faktu popełnionej samowoli budowlanej. Droga ta prowadzi od drogi gminnej gruntowej o szerokości 2 m, po której nie mogą poruszać się ciężkie wielotonowe pojazdy dostawcze, których szerokość przekracza 2,5 m. Zdaniem skarżącej, zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę w części nie oznacza jej eliminacji w całości. Decyzja Starosty o zmianie pozwolenia na budowę zezwalała na zmianę szerokości drogi, pomijając to, że i tak przedmiotowa droga o takich właśnie wymiarach została wybudowana przed pierwotnym pozwoleniem na budowę. Ponadto skarżąca zarzuciła, że przebieg postępowania świadczy o tym, że Wojewoda nie wykonał wiążących wytycznych zawartych w orzeczeniach sądów administracyjnych obu instancji, które wydane zostały w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Sąd uwzględnił skargę także z innych powodów niż w niej wyrażone, mając na uwadze treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. – dalej jako: "p.p.s.a."), który zobowiązuje – co do zasady – Sąd do rozpoznania całości rozstrzyganej sprawy sądowoadministracyjnej, biorąc pod uwagę wszelkie istniejące naruszenia prawa, nawet, gdy nie zostały one wskazane przez stronę skarżącą w złożonej przez nią skardze. Skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji tych uchybień organy naruszyły także przepisy prawa materialnego. W pierwszej kolejności wymaga podkreślenia, że w myśl przepisu art. 7 k.p.a., organ administracji podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zaś zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Ocena dowodów powinna być dokonana na podstawie całego zebranego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Organ administracyjny jest więc zobowiązany na podstawie przytoczonych przepisów do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została wyjaśniona i udowodniona. Istotne jest przy tym, że wniesienie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji przenosi na organ odwoławczy kompetencje do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej. Z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, unormowanej w art. 15 k.p.a. wynika bowiem, że organ odwoławczy jest wyposażony przede wszystkim w kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie ma on kompetencje kasacyjne. W rozpoznawanej sprawie organ drugiej instancji uchylił się w sposób bezpodstawny od wyjaśnienia istoty sprawy, zgodnie ze wskazanymi wyżej regułami, albowiem niezasadnie uznał, że postępowanie odwoławcze stało się bezprzedmiotowe na skutek tego, że decyzja organu pierwszej instancji, od której skarżąca złożyła odwołanie, została zmieniona w części decyzją późniejszą. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że składowi Sądu orzekającemu w niniejszej sprawie znany jest pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych, który został przywołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie z nim "wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę na podstawie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego powoduje, że przestaje obowiązywać (chociaż formalnie nie zostaje uchylona) decyzja o pozwoleniu na budowę (pierwotna), a w jej miejsce wchodzi, zaczyna obowiązywać nowa decyzja (zmieniająca), która w zależności od wnioskowanych przez inwestora zmian, konsumuje (wchłania) postanowienia decyzji pierwotnej bądź całkowicie je zmienia lub też uwzględniając postanowienia decyzji pierwotnej rozszerza je o inne nowe elementy. W każdym razie konieczność wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę w trybie art. 36a Prawa budowlanego zachodzi wtedy, kiedy inwestor zamierza w sposób istotny odstąpić od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę" (wyrok NSA z 6 czerwca 2008 r., sygn. akt. II OSK 461/07). Odnosząc to stanowisko judykatury do rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że wbrew twierdzeniom Wojewody nie dawało ono podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji Starosty [...] z [...] r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Spółce pozwolenia na budowę drogi wewnętrznej na działce nr [...] w S. Przede wszystkim trzeba wskazać, że powołany przez Wojewodę wyrok NSA z 6 czerwca 2008 r. wydany został na gruncie sprawy o zupełnie odmiennym stanie faktycznym. NSA rozpoznawał bowiem skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 listopada 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1548/06, uchylającego decyzję kasacyjną Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą uchylono decyzję wojewody o stwierdzeniu nieważności decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę. Z uzasadnienia ww. wyroku NSA wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że intencją tego Sądu, który wyraził cytowany wyżej pogląd, było jednoznaczne wskazanie na nieadekwatność – w realiach tej konkretnej sprawy – argumentacji podniesionej w skardze kasacyjnej, a dotyczącej prawnej wadliwości pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę, której nie dotyczyło prowadzone postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej tę decyzję w trybie art. 36a ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018, poz. 1202). To oznacza, że powyższy pogląd powinien być odczytywany wyłącznie w kontekście opisanego stanu faktycznego, całkowicie odmiennego od stanu sprawy, w której zapadła zaskarżona decyzja Wojewody z [...] r., znak: [...]. Pogląd ten nie może być zatem interpretowany rozszerzająco w taki sposób, w jaki zostało to uczynione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, tj. jako prowadzący do wniosku o bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego od decyzji o pozwoleniu na budowę, która została częściowo zmieniona kolejną decyzją, wydaną na podstawie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego. Nie budzi bowiem wątpliwości Sądu w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę, a co wynika także z utrwalonego już w tym zakresie orzecznictwa sądów administracyjnych, że decyzja zmieniająca pozwolenie na budowę nie eliminuje z obrotu prawnego pozwolenia na budowę, a jedynie zmienia to pozwolenie w określonej części. Tym samym, co ma istotne znaczenie w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, w wyniku wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, dotychczasowa decyzja nie jest usuwana z obrotu prawnego, a jedynie w określonym zakresie modyfikowana (zob. przykładowo jedynie wyroki Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Krakowie: z 4 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 55/18, z 11 września 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 510/17 i z 28 listopada 2014 r., sygn. II SA/Kr 1413/14, od którego to wyroku skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z 25 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 491/15). Wskazuje się przy tym w doktrynie, że decyzja o pozwoleniu na budowę oraz decyzja zmieniająca to pozwolenie na podstawie art. 36a ust. 1 to dwie odrębne decyzje, wydawane w odrębnych postępowaniach, jednak – ze względu na przedmiot – ze sobą powiązane (A. Ostrowska, Komentarz do art. 36a, [w:] A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2016, nr 4). Nie ma zarazem jakichkolwiek podstaw prawnych do utożsamiania wydawanej na podstawie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, która – jak wskazano wyżej – nie eliminuje z obrotu prawnego pozwolenia na budowę, a zmienia to pozwolenie w określonej części, z odrębną decyzją, o jakiej mowa w art. 36a ust. 2 tej ustawy, to jest decyzją o uchyleniu pozwolenia na budowę, która jest wydawana w razie samowolnego (bez uprzedniego uzyskania zmiany pozwolenia na budowę) zrealizowania robót budowlanych z istotnym odstąpieniem od projektu budowalnego, zatwierdzonego pozwoleniem na budowę. Tym samym przyjęcie przez Wojewodę, że częściowa zmiana zaskarżonej odwołaniem K. W. decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] r. późniejszą decyzją organu pierwszej instancji z [...] r. czyniła bezprzedmiotowym postępowanie odwoławcze w tej sprawie, było całkowicie bezzasadne. Wskazane wyżej uchybienie doprowadziło także do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), zobowiązującej organ drugiej instancji do ponownego merytorycznego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie oraz art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., albowiem nie zachodziły w niniejszej sprawie podstawy do umorzenia postępowania odwoławczego. Mając na względzie powyższe Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Z uwagi na uchybienia, jakich dopuścił się organ drugiej instancji przedwczesne było odnoszenie się do pozostałych zarzutów strony skarżącej. Sprawa wymaga bowiem ponownego rozstrzygnięcia w jej całokształcie, a dopiero wnikliwe i wszechstronne ustalenie stanu faktycznego sprawy pozwoli w przyszłości na prawidłowe zakończenie. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy, stosownie do art. 153 p.p.s.a., uwzględni dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte w niniejszym wyroku. Obowiązkiem tego organu będzie zatem dokonanie ponownej, wszechstronnej oceny całokształtu okoliczności niniejszej sprawy i w zależności od tej oceny podjęcie stosownego rozstrzygnięcia. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składają się wpis od skargi w wysokości 500 złotych oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika skarżącej w wysokości 480 złotych. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji.