II SA/Lu 812/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędziowie Asesor sądowy Marcin Małek (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Protokolant Specjalista Agnieszka Wojtas po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2022 r. sprawy ze skargi R. M. w R. P. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. P. decyzją z [...] lutego 2021 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nakazał A. P. likwidację otworów okiennych o wymiarach: 1,43 m x 1,43 m w sypialni oraz 1,47 m x 1,42 m w pokoju, znajdujących się w ścianie posadowionej w granicy z działką nr [...], w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, zlokalizowanym na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w R. P., poprzez ich zamurowanie pustakami szklanymi, luksferami, ewentualnie cegłą lub pustakami ceramicznymi lub innym równorzędnym materiałem o klasie odporności ogniowej EI 30 - w terminie pięciu miesięcy od dnia uprawomocnienia się decyzji. Na skutek odwołania A. P. L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] kwietnia 2021 r. uchylił w całości ww. decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że skoro PINB ustalił, iż przedmiotowe okna powstały w dacie budowy domu oraz, że przedmiotowy obiekt został zrealizowany w 1960 r. na podstawie pozwolenia na budowę (brak dokumentów nie wyklucza, że pozwolenie na budowę zostało wydane), to zgodnie z § 330 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.), przepisy ww. rozporządzenia będą miały zastosowanie w ograniczonym zakresie. Po pierwsze, zastosowanie to zostało ograniczone do przepisów dotyczących bezpieczeństwa pożarowego, wymiaru schodów, oświetlenia awaryjnego. Po wtóre, muszą zaistnieć przesłanki zastosowania w tym zakresie przepisów rozporządzenia, tj. budynek musi być użytkowany w okresie obowiązywania rozporządzenia oraz należy stwierdzić, na podstawie przepisów odrębnych, że budynek zagraża życiu ludzi. W niniejszej sprawie nie stwierdzono natomiast jednoznacznie stanu takiego zagrożenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy PINB decyzją z [...] czerwca 2021 r. umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania A. P. decyzji nakładającej likwidację spornych otworów okiennych. W ocenie organu przedmiotowy obiekt z oknami w granicy działki nie zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia oraz bezpieczeństwu pożarowemu, co czyni postępowanie bezprzedmiotowym. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła R. M., która wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, podniosła, że brak dokumentów budowy przedmiotowego obiektu nie świadczy, iż budynek został zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę oraz, że żadne przepisy budowlane nie zezwalały na wykonywanie okien w ścianach budynków wznoszonych na granicy działek. Po rozpoznaniu odwołania Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] sierpnia 2021 r. utrzymał w mocy decyzję PINB. Uzasadniając to rozstrzygnięcie wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że samo stwierdzenie, że roboty budowlane wykonane zostały bez zachowania prawem wymaganych odległości od granicy z działką sąsiednią nie wystarczy do uznania, że jest to istotne odstępstwo od ustaleń zawartych w przepisach. Organ winien rozważyć, kwestię zaistnienia przesłanek warunkujących podjęcie działań w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W szczególności organ winien wziąć pod uwagę, czy zbliżenie do granicy z działką sąsiednią spowoduje ograniczenia w zagospodarowaniu tej działki, albo w inny sposób będzie negatywnie oddziaływać na tą nieruchomość, a także czy nie narusza innych przepisów prawa. W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji prawidłowo natomiast stwierdził, że budynek nie stwarza zagrożenia bezpieczeństwa zdrowia, życia lub mienia (art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego), oraz by okna w granicy z działką nr [...] naruszały przepisy przeciwpożarowe (art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego), co byłoby warunkiem koniecznym do interwencji organów nadzoru budowlanego. Zachowana bowiem jest odległość między budynkami wymagana § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W powyższej sytuacji, wobec braku podstaw do ingerencji organów nadzoru budowlanego, zasadnie została wydana zaskarżona decyzja umarzająca postępowanie jako bezprzedmiotowe. Na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła R. M. w R. P.. Jej zdaniem, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez poczynienie dowolnych ustaleń faktycznych z pominięciem istotnych okoliczności sprawy i w konsekwencji przyjęcie, że przedmiotowe otwory okienne nie stanowią zagrożenia dla mienia, zdrowia i życia innych członków społeczeństwa. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że wykonanie spornych otworów okiennych jest samowolą budowlaną. Takie umiejscowienie otworów okiennych było i nadal jest niezgodne z przepisami prawa budowlanego, co obliguje właściwe organy nadzoru budowlanego do podjęcia działań prawnych polegających na nałożeniu obowiązku doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem poprzez ich likwidację. Tymczasem organy wadliwie przyjęły, że otwory okienne wykonane z naruszeniem norm i przepisów budowlanych nie stanowią zagrożenia dla mienia, zdrowia i życia innych członków społeczeństwa (art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego), w tym w szczególności mieszkających w sąsiednim bloku mieszkalnym oraz parkujących samochody na drodze w bezpośrednim sąsiedztwie okien. Zdaniem strony zagrożenia taki istnieje w szczególności w zakresie możliwości powstania pożaru. Dla możliwości zastosowania tego przepisu wystarczające natomiast jest samo ustalenie możliwości zaistnienia wymienionych zagrożeń. Chodzi więc nie o powstałe już zagrożenia, ale o takie sytuacje, które potencjalnie mogą wystąpić. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W szczególności nie znajdują uzasadnienia zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zakresie braku wszechstronnego rozważenia przez organ nadzoru budowlanego wszystkich okoliczności faktycznych niniejszej sprawy skutkujące wadliwym przyjęciem, że sporne otwory okienne nie stanowią zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Zdaniem Sądu, organy administracyjne obu instancji prawidłowo i wszechstronnie rozważyły zarówno stan prawny, faktyczny jak i materiał dowodowy i wyciągnęły z nich prawidłowe wnioski. L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie naruszył również art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Podstawą decyzji PINB stanowił art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Przedmiotem postępowania administracyjnego jest konkretna sprawa administracyjna, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć w drodze decyzji administracyjnej na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe jeśli sprawa, która podlegała rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego, albo utraciła go już w toku postępowania. Na konkretną sprawę administracyjną składa się określony stan faktyczny oraz stan prawny, które będą w świetle przepisów materialnego prawa administracyjnego stanowiły podstawę do wydania decyzji administracyjnej. Brak któregoś z tych elementów, a więc stanu faktycznego, do którego można zastosować normę prawa materialnego, bądź też normy prawa materialnego, pod którą można "podciągnąć" dany stan faktyczny oznacza nieistnienie sprawy administracyjnej, a to z kolei, jeśli postępowanie administracyjne zawisło, jego bezprzedmiotowość skutkującą koniecznością umorzenia. W ocenie Sądu, organy nadzoru budowlanego prawidłowo natomiast uznały, że w sprawie nie zaistniały okoliczności umożliwiające zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, co oznaczało, że prowadzone przez te organy w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego postępowanie okazało się bezprzedmiotowe, a zatem nie mogło się toczyć, co skutkowało koniecznością jego umorzenia właśnie w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Rozpocząć należy od wskazania, że sprawa administracyjna, tj. samowola budowlana o jakiej mowa w art. 50-51 Prawa budowlanego (a o takiej ewentualnie można mówić, skoro inwestycja zrealizowana została na podstawie pozwolenia budowlanego), zachodziłaby jedynie w przypadku, kiedy prowadzone roboty byłyby niezgodne z prawem. W sprawie zasadnie w punkcie wyjścia przyjęto, że brak było podstaw do uznania, że sporny budynek został wybudowany bez pozwolenia na budowę. Znaczny upływ czasu od jego realizacji i brak zachowania jakichkolwiek dokumentów związanych z tą okolicznością nie może bowiem działać na niekorzyść inwestora, a w przedmiotowej sprawie obecnego właściciela budynku. Wychodząc z tego założenia należy jednocześnie wyjaśnić, że pomiędzy art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 50 ust. 1 pkt 1-4 Prawa budowlanego zachodzi integralny związek. Mianowicie jak wskazuje się w komentarzach do Prawa budowlanego, art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy stanowi, "kontynuację rozwiązań legalizacyjnych przyjętych w art. 50" (zob. "Prawo budowlane. Komentarz" pod red. Z. Niewiadomskiego, C. H. Beck 2009 r., s. 553, podobnie w "Prawo budowlane. Komentarz" pod. red. A. Glinieckiego, LexisNexis 2012 r., s. 489). W wyroku z 12 kwietnia 2011 r. (sygn. akt II OSK 645/10) NSA stwierdził: "Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. właściwy organ nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Nałożenie tych obowiązków może nastąpić jedynie w sytuacjach, kiedy roboty wykonane zostały w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 p.b.". Innymi słowy, dopiero ustalenie, jaka przesłanka z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego została spełniona, pozwoli w dalszej kolejności dokonać wyboru środków prawnych przewidzianych w art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 tej ustawy (por. wyrok WSA w Gliwicach z 24 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 1225/10). W przedmiotowej sprawie zasadnie natomiast, nie stwierdzono aby którykolwiek z wymienionych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego przypadków miał miejsce. Mianowicie z art. 50 Prawa budowlanego wynika, że organ nadzoru budowlanego może podejmować odpowiednie czynności w odniesieniu do obiektów zrealizowanych na podstawie pozwolenia na budowę w kilku sytuacjach: 1) gdy roboty zostały wykonane z istotnym odstępstwem od warunków pozwolenia lub warunków projektu budowlanego, 2) z istotnym odstępstwem od warunków określonych w przepisach 3) gdy roboty zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. - przy czym każda z nich samodzielnie stanowi podstawę interwencji organu nadzoru budowlanego. Pierwszy przypadek - z oczywistych względów niezachowania się pozwolenia na budowę - w ogóle nie mógł mieć w sprawie zastosowania. W odniesieniu natomiast do drugiej okoliczności, akcentuje się, że w odniesieniu do obiektów zrealizowanych na podstawie pozwolenia na budowę, dopuszczalność kontrolowania takich robót w zakresie zgodności z przepisami przez organ nadzoru budowalnego jest możliwe tylko w razie "istotnego" naruszenia takich przepisów, przez które rozumie się w szczególności przepisy techniczno - budowlane, czy przepisy planowania i zagospodarowania przestrzennego. Ustalanie "istotnego" naruszenia przepisów przez organ nadzoru musi dać się pogodzić z zasadą zaufania stron do organów władzy publicznej, przejawiającą się w realizacji inwestycji zgodnie z udzielonym pozwoleniem budowlanym i zatwierdzonym - przez organy władzy publicznej - projektem budowlanym. Podkreśla się, że w sytuacji zrealizowania obiektu na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, pojęcia "istotnego naruszenia warunków określonych w przepisach" nie można odnosić do prostego porównania przez organ nadzoru budowlanego rozwiązań przewidzianych w zatwierdzonym projekcie budowlanym i warunków udzielonego pozwolenia z przepisami obowiązującymi w dacie wydawania pozwolenia na budowę. Eliminowanie z obrotu prawnego wadliwych ostatecznych rozstrzygnięć następuje bowiem w trybach nadzwyczajnych, przez organy do tego uprawione, w szczególności poprzez stwierdzenie nieważności. W związku z tym, ponowna ocena ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę przez inny organ tj. organ nadzoru budowlanego, który wprawdzie ma obowiązek kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, w tym kontroli zgodności wykonania robót budowlanych z przepisami techniczno - budowlanymi. (zob. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2016 r., II OSK 712/15) - nie może następować według tych samych reguł i przesłanek, co kontrola nadzwyczajna dokonywana przez organ architektoniczno – budowlany. "Istotność" naruszenia przepisów, o czym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego należy odnosić więc tylko do takich sytuacji, w których pozostawanie danego obiektu, zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę, nie jest do pogodzenia z zasadami państwa prawa, czy z interesem publicznym bądź słusznym interesem strony. Potrzebę szczególnego charakteru naruszenia podkreśla się w orzecznictwie: "Hipoteza przepisu art. 50 ust. 1 pkt 4 pr. bud. obejmuje sytuację faktyczną, w której inwestor nie dopuszcza się odstępstw od pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia, ale wykonał roboty budowlane w sposób istotnie odbiegający od przepisów, to jest naruszył je tak dalece, że wymaga to ingerencji nadzoru budowlanego." (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 5 lutego 2020 r., II SA/Gd 458/19; wyrok WSA w Poznaniu z 7 listopada 2019 r., II SA/Po 685/19). Kontrola takiej inwestycji przez organ nadzoru budowlanego nie może polegać wyłącznie na ocenie zgodności warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego z obowiązującymi w dacie wydawania pozwolenia przepisami. Niezgodność takiej inwestycji nawet rażąca, nie daje organowi nadzoru budowlanego automatycznie prawa do wydania decyzji w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Ostateczność decyzji o pozwoleniu na budowę zakłada, że inwestor działał w zaufaniu do instytucji publicznych, a więc nie można go automatycznie obciążać negatywnymi konsekwencjami takiej wadliwej decyzji. Jednocześnie, co wymaga podniesienia w kontekście przedmiotowej sprawy, w orzecznictwie prezentowany jest również pogląd, że samo stwierdzenie, że roboty budowlane wykonane zostały bez zachowania prawem wymaganych odległości od granicy z działką sąsiednią nie wystarczy do uznania, że jest to istotne odstępstwo od ustaleń zawartych w przepisach. Organ (w takiej sytuacji) winien rozważyć, kwestię zaistnienia przesłanek warunkujących podjęcie działań w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W szczególności organ winien wziąć pod uwagę, czy zbliżenie do granicy z działką sąsiednią spowoduje ograniczenia w zagospodarowaniu tej działki, albo w inny sposób będzie negatywnie oddziaływać na tą nieruchomość, a także czy nie narusza innych przepisów prawa (zob. wyrok WSA w Szczecinie z 23 marca 2011 r., wyrok NSA z 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1236/11; wyrok NSA z 25 stycznia 2017 r., II OSK 1176/15). Mając powyższe na uwadze organy nadzory budowlanego prawidłowo przystąpiły do oceny czy sporne otwory okienne mogą spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (określone w art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Zasadnie w tym zakresie organy dokonały ustaleń zmierzających do udzielenia odpowiedzi czy budynek spełnia wymogi przeciwpożarowe określone w § 271-273 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Mianowicie zgodnie z § 271 tego rozporządzenia odległość między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, a mającymi na powierzchni większej niż 65 % klasę odporności ogniowej (E) określoną w § 216 ust. 1 kolumna 5 tabeli, w przypadku budynków mieszkalnych (ZL), nie powinna być, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, mniejsza niż 8 m. Bezsporne przy tym jest, że ściany przedmiotowego obiektu oraz budynku mieszkalnego na działce nr [...] na powierzchni większej niż 65 % posiadają klasę odporności ogniowej (E), dachy obu budynków pokryte są materiałem nierozprzestrzeniającym ognia i w żadnym z tych budynków nie znajduje się pomieszczenie zagrożone wybuchem. Z dokonanych ustaleń jednoznacznie natomiast wynika, że od przedmiotowego budynku mieszkalnego do budynku mieszkalnego (bloku mieszkalnego nr [...]) na działce nr [...] odległość - w miejscu najbliżej do siebie położonych punktów - wynosi 14 m, co oznacza, że jest większa od wymaganej przywołanymi przepisami. Mając na uwadze powyższe organ pierwszej instancji prawidłowo wydał decyzję o umorzeniu postępowania. Słusznie bowiem uznał, iż bark było podstaw do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a tym samym do wydania nakazu zlikwidowania otworów okiennych w ścianie wschodniej przedmiotowego budynku. Organ nie stwierdził bowiem aby budynek stwarzał zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia (art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego), nie stwierdził też aby okna w ścianie usytuowanej w granicy naruszały przepisy przeciwpożarowe (art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego), co byłoby warunkiem koniecznym do interwencji organów nadzoru budowlanego. Słusznie przy tym organy podniosły, że zarówno kolejność zabudowy działek (zabudowa mieszkaniowa na działce nr [...] została zrealizowana później), kwestia intensywności oddziaływań wynikających ze zbliżenia budynków jak i możliwości prawnej zagospodarowania działki sąsiedniej (działka nr [...] jest już zabudowana) wskazują, że przedmiotowy budynek mieszkalny nie oddziałuje na działkę sąsiednią, a pozostawienie go w dotychczasowym stanie daje się pogodzić z zasadami państwa prawa i uzasadnionymi interesami osób trzecich. Wobec tego, skoro nie zachodzi żaden z przypadków wymienionych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego to nie zaistniała sprawa administracyjna, co do której byłoby możliwe wydanie decyzji wskazanej w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Najkrócej rzecz ujmując, do ustalonego stanu faktycznego sprawy nie jest możliwe zastosowanie norm prawa materialnego regulujących samowolę budowlaną określoną w art. 50-51 Prawa budowlanego. W ślad za tym nie ma przedmiotu postępowania administracyjnego, co w świetle art. 105 § 1 k.p.a. rodziło po stronie właściwego organu obowiązek umorzenia postępowania. Tym samym, Sąd nie dopatrzył się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, w szczególności zarzuconych przez stronę skarżącą naruszeń art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Jednocześnie nawiązując do zarzutów skargi odnoszących się do istniejącego konfliktu sąsiedzkiego (stanowiącego nota bene powód zainicjowania przez stronę skarżąca przedmiotowego postępowania), stwierdzić trzeba, iż nie zasługują one na uwzględnienie. W istocie zarzuty te nie mogły być bowiem rozpatrzone w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego. Dla porządku wskazania jedynie wymaga, że w sporze tym istnieją racje po każdej jego stronie, a nie wyłącznie po stronie skarżącej Spółdzielni. Kwestie te przy zachowaniu dobrej woli stron, w ramach wzajemnych ustępstw są możliwe do szybkiego rozwiązania bez potrzeby szukania ochrony prawnej w przepisach prawa administracyjnego, do czego Sąd skonfliktowane strony zachęca. Mając powyższe na uwadze Sąd, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o jej oddaleniu.