II SA/Lu 829/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska, Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 listopada 2012 r. sprawy ze skargi A. J. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia 20 lipca 2012 r. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania A. S. od decyzji Starosty [...] z dnia 29 lutego 2012 r., nr [...], umarzającej postępowanie w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w K., przy ul. S. [...], oznaczonej uprzednio jako działka nr ewid. "a", o powierzchni 0,4472 ha – uchylił tę decyzję w całości i odmówił zwrotu wskazanej nieruchomości. Powyższa decyzja Wojewody zapadła w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia 12 lipca 1967 r., nr [...], Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...], orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonej jako działka nr "a", o powierzchni 0,4472 ha, położonej w K. przy ul. S., stanowiącej współwłasność A. i J. S. oraz Z. J. Wywłaszczenia dokonano na wniosek Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa [...] w [...]. Jednocześnie ustalone zostało odszkodowanie na rzecz współwłaścicieli, do wypłaty, którego zobowiązany został wnioskodawca. Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych w Warszawie, po rozpoznaniu odwołania A. i J. S., utrzymała powyższą decyzję w mocy decyzją z dnia 16 stycznia 1968 r., nr [...]. Decyzją ostateczną z dnia 15 października 1996 r., nr [...], Wojewoda [...] stwierdził, iż grunty Skarbu Państwa, położone w K., przy ul. S. [...], oznaczone jako działka nr "b", o powierzchni 5,5351 ha, stały się z dniem 5 grudnia 1990 r. przedmiotem wieczystego użytkowania przez Przedsiębiorstwo [...] w K. trwającego 99 lat, to jest do dnia 5 grudnia 2089 r. Decyzją ostateczną Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia 16 stycznia 1997 r., nr [...], zatwierdzono projekt podziału działki nr "b", o powierzchni 5,5351 ha, w K. będącej w wieczystym użytkowaniu Przedsiębiorstwa [...] w K. na działki: nr "b"/1, o powierzchni 2,6223 ha i nr "b"/2, o powierzchni 2,9128 ha. W dniu 8 stycznia 2003 r. zostało wpisane do księgi wieczystej Kw Nr [...], prowadzonej przez Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w K., prawo użytkowania wieczystego na rzecz Przedsiębiorstwa [...]w K.. Decyzją Burmistrza K. z dnia 10 sierpnia 2011 r., nr [...], zatwierdzony został podział działki nr "b"/2 na działki o numerach: "b"/3 o powierzchni 0,1311 ha, "b"/4 o powierzchni 0,0015 ha, "b"/5 o powierzchni 0,0015 ha, "b"/6 o powierzchni 0,8843 ha, "b"/7 o powierzchni 1,1898 ha, "b"/8 o powierzchni 0,1925 ha, "b"/9 o powierzchni 0,1857 ha i "b"/10 o powierzchni 0,3264 ha. Wnioskiem z dnia 14 września 2011 r. (uzupełnionym w dniu 12 października 2011 r.) A. S., A. S., W. G. (spadkobiercy byłych współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości – A. i J. S.) oraz Z. J. (była współwłaścicielka tej nieruchomości) wystąpili do Starosty [...] o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W dniu 26 stycznia 2012 r. organ pierwszej instancji przeprowadził w siedzibie organu rozprawę administracyjną z udziałem stron postępowania, w toku której strony przedstawiły swoje stanowiska w sprawie. W dniu 16 lutego 2012 r. przeprowadzone zostały oględziny terenu wywłaszczonej nieruchomości. Decyzją z dnia 29 lutego 2012 r., nr [...], Starosta [...] umorzył postępowanie w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w K., przy ul. S. [...], oznaczonej uprzednio jako działka nr ewid. "a", o powierzchni 0,4472 ha. Starosta [...], opierając się na treści art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, stwierdził, iż ustanowienie na rzecz Przedsiębiorstwa P. w K. prawa użytkowania wieczystego na wywłaszczonej nieruchomości przed dniem 1 stycznia 1998 r. (to jest przed dniem wejścia w życie tej ustawy) samo w sobie wykluczało zwrot takiej nieruchomości. Tym samym, zdaniem Starosty, badanie merytorycznych przesłanek określonych w art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami było niedopuszczalne, co uzasadniało umorzenie postępowanie o zwrot przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Odwołanie od tej decyzji złożył A. S. zarzucając niewyjaśnienie okoliczności istotnych w sprawie, dotyczących zmian form prawnych podmiotu gospodarczego, na rzecz którego dokonano wywłaszczenia oraz zmian "geodezyjno-kartograficznych" wynikających z podziałów wywłaszczonej nieruchomości. Wojewoda [...] wymienioną na wstępie decyzją z dnia 20 lipca 2012 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i odmówił zwrotu wskazanej nieruchomości. W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie przepis art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie znajduje zastosowania, gdyż nie została spełniona jedna z zawartych w nim przesłanek, wyłączających istnienie roszczenia o zwrot nieruchomości – ujawnienie prawa użytkowania wieczystego w księdze wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 r. Wobec ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej na wywłaszczonej nieruchomości, Skarb Państwa utracił władanie tą nieruchomością. W takiej sytuacji, wydanie decyzji orzekającej o zwrocie nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela (gdyby oczywiście spełnione były przesłanki zbędności) jest niemożliwe. Podjęta w takich warunkach decyzja o zwrocie naruszałaby obowiązujący porządek prawny, a także byłaby niewykonalna, gdyż doprowadziłoby do sytuacji sprzecznej z art. 232 § 1 K.c. jako, że prawo użytkowania wieczystego nie może istnieć na nieruchomości nie stanowiącej własności podmiotu publicznego. W ocenie Wojewody ustalenie tej okoliczności pozwala na odstąpienie od badania, czy spełnione zostały przesłanki z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skargę na powyższą decyzję Wojewody do Sądu wniósł A. S., wnosząc o jej uchylenie. Skarżący podkreślił, iż wbrew stanowisku Wojewody Skarb Państwa nie utracił władania przedmiotową nieruchomością. Obecny użytkownik wieczysty P. "[...]" S. A. w [...] nadal jest państwowym dysponentem tej nieruchomości, a zatem nie można mówić o przejściu prawa własności wywłaszczonej nieruchomości na rzecz osób trzecich. Taka sytuacja mogłaby mieć miejsce wyłącznie w razie przejścia tego prawa na podmiot wyłoniony w wyniku przetargu przeprowadzonego w trybie ustawy o zamówieniach publicznych. Przetarg taki nie został dotychczas przeprowadzony. W niniejszej sprawie możliwe było zatem wydanie decyzji orzekającej o zwrocie nieruchomości. W ocenie skarżącego w sprawie tej ma ponadto zastosowanie art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiący, iż "nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu [...], chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości". Wniosek, o jakim mowa w tym przepisie, skarżący złożył, a więc w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki zbędności nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przed Sądem w dniu 22 listopada 2012 r. skarżący precyzując skargę, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., wyjaśniając, że zamierza on w przyszłości wystąpić do sądu powszechnego o wygaśnięcie prawa wieczystego użytkowania przedmiotowej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zarzutów skargi nie można uznać za uzasadnione, albowiem zaskarżona odpowiada prawu. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia 29 lutego 2012 r., nr [...], umarzającą postępowanie w sprawie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej pod rozbudowę zajezdni PP. w K., położonej przy ul. S. [...] w K., oznaczonej uprzednio jako działka nr ewid. "a", o powierzchni 0,4472 ha oraz – orzekając merytorycznie – odmówił zwrotu wskazanej nieruchomości. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa". Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Definicję zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia formułuje art. 137 ustawy. Jednak zgodnie z art. 229 ustawy roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Przepis ten jest przepisem przejściowym o charakterze intertemporalnym. Istota tego rodzaju przepisów polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzania w życie nowej regulacji prawnej. Z samej istoty tego typu przepisów wynika, że punktem odniesienia jest dotychczasowy stan prawny oraz ukształtowane na jego podstawie stosunki prawne trwające w momencie wejścia w życie nowych przepisów (por. uchwała NSA z dnia 25 października 1999 r., OPK 27/99, niepubl.). Celem art. 229 ustawy było więc usankcjonowanie stanu prawnego sprzed wejścia w życie ustawy, powstałego w wyniku sprzedaży wywłaszczonej nieruchomości lub oddania jej w użytkowanie wieczyste, jeżeli prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej. W sformułowaniu "ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego" niewątpliwie mieści się również zarówno oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste w drodze umowy, jak i nabycie prawa użytkowania wieczystego w drodze decyzji administracyjnej lub z mocy ustawy (por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2001 r., I SA 2572/99, niepubl.). Nie może zatem budzić wątpliwości, iż dyspozycja tego przepisu obejmuje także ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 79, poz. 464 ze zm.), co miało miejsce w niniejszej sprawie. Zgodnie z tym przepisem, grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Nie narusza to praw osób trzecich. Uprawnienia państwowych gospodarstw rolnych do będących w dniu 5 grudnia 1990 r. w ich zarządzie gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa reguluje odrębna ustawa. W myśl ustępu 3 powołanego artykułu nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntów, o których mowa w ust. 1, potwierdza jedynie deklaratoryjna decyzją wojewody w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. W decyzji tej określa się również warunki użytkowania wieczystego z zachowaniem zasad określonych w art. 236 Kodeksu cywilnego. W rozpoznawanej sprawie jest bezspornym, iż nieruchomość, której zwrotu domaga się skarżący została obciążona prawem użytkowania wieczystego na rzecz Państwowego Przedsiębiorstwa [...] w K., z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r. Fakt ten stwierdzony został decyzją deklaratoryjną Wojewody [...] 15 października 1996 r., nr [...]. Poza sporem jest również, że prawo użytkowania wieczystego powstałe na rzecz PP. w K. z mocy ustawy nie zostało wpisane do księgi wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 r., to jest przed dniem wejścia w życie omawianej ustawy. Prawo to zostało bowiem wpisane do księgi wieczystej dopiero w dniu 8 stycznia 2003 r. Okolicznością niekwestionowaną jest także, iż aktualnym użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości jest Przedsiębiorstwo [...] S.A. w [...], która to spółka jest następcą prawnym PP. w K. Prawidłowe jest stanowisko organów obu instancji, że brak wpisu do księgi wieczystej przed dniem wejścia w życie ustawy przysługującego wskazanej Spółce prawa użytkowania wieczystego nie daje podstaw do skutecznego żądania zwrotu nieruchomości oznaczonej dawnym nr ewid. "a", o powierzchni 0,4472 ha, przy ul. S. [...] w K. Należy bowiem mieć na względzie, iż w niniejszej sprawie nabycie prawa użytkowania wieczystego nastąpiło z mocy prawa na podstawie powołanego art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W takiej sytuacji dokonanie wpisu do księgi wieczystej ma charakter deklaratoryjny, co stanowi wyjątek od zasady, zgodnie z którą do powstania prawa użytkowania wieczystego konieczne jest dokonanie wpisu do księgi wieczystej ujawniającego to prawo (por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2005 r., I OSK 4/05, niepubl.). Odnosząc się do zarzutów skargi należy stwierdzić, iż są one niezasadne. W sytuacji, gdy na wywłaszczonej nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot powstało z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości prawo użytkowania wieczystego, nabycie tego prawa przez poprzednika prawnego Przedsiębiorstwa [...] S.A. w [...] stanowi samodzielną, negatywną przesłankę zwrotu, wykluczającą badanie merytorycznych uwarunkowań i przesłanek określonych w art. 136 i art. 137 ustawy. Z treści powołanego przepisu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. wynika bowiem wyraźnie, iż stanowił on podstawę nabycia prawa wieczystego użytkowania dla "innych niż Skarb Państwa" jednostek organizacyjnych. Podmiot prawa handlowego, jakim jest Spółka Akcyjna o firmie: Przedsiębiorstwo [...] S.A. z siedzibą w [...], która to Spółka jest użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości, stanowi niewątpliwie podmiot prawa odrębny od Skarbu Państwa. Skoro zatem wywłaszczona nieruchomość nie stanowi własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, brak jest możliwości zwrotu takiej nieruchomości. Ponownie należy bowiem podkreślić, iż możliwość orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości na rzecz uprzedniego właściciela istnieje tylko wówczas, gdy w chwili rozstrzygania sprawy nieruchomość ta stanowi własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Przeniesienie prawa własności takiej nieruchomości na rzecz osoby trzeciej stanowi zatem negatywną przesłankę dla uwzględnienia roszczenia uprzedniego właściciela o zwrot nieruchomości z uwagi choćby na niewykonalność decyzji stanowiącej o zwrocie takiej nieruchomości. Sąd podziela zatem wyrażone w orzecznictwie sądowym, jak i w doktrynie stanowisko potwierdzające brak możliwości orzekania o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, ze względu na istnienie przeszkody prawnej, polegającej na zbyciu tej nieruchomości na rzecz osób trzecich (por. przykładowo wyroki NSA: z dnia 11 sierpnia 1998 r., IV SA 1687/96, z dnia 17 sierpnia 1998 r., IV SA 615/97, z dnia 25 sierpnia 2005 r., I OSK 4/05, z dnia 23 czerwca 2008 r., I OSK 1010/07, z dnia 20 sierpnia 2008 r., I OSK 1179/07, z dnia 7 sierpnia 2009 r., I OSK 1122/08, z dnia 14 września 2011 r., I OSK 1545/10, niepublikowane; M. Wolanin, Bezprzedmiotowość a bezzasadność roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, PS 2000, nr 7-8, s. 22-23). Oznacza to, że możliwość orzeczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości występuje jedynie wówczas, gdy w chwili rozstrzygania wniosku poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, nieruchomość ta stanowi własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. W świetle powyższych wyjaśnień stwierdzić należy, że nawet ustalenie zbędności tej nieruchomości lub jej części na cel wywłaszczenia, nie pozwalałoby na orzeczenie o zwrocie nieruchomości na rzecz wnioskodawcy. W chwili obecnej Skarb Państwa ani gmina nie są właścicielami wywłaszczonej działki, oznaczonej uprzednio jako działka nr ewid. "a", o powierzchni 0,4472 ha, a zatem zbędnym było badanie przesłanek określonych w art. 136 i art. 137 ustawy. Należy zauważyć, że już na tle art. 69 ust. 1 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) w orzecznictwie Sądu Najwyższego zarysował się pogląd, że zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest możliwy, jeżeli zostaną spełnione równocześnie dwie przesłanki: nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia i aktualny w chwili orzekania stan prawny nieruchomości nie stanowi przeszkody dla jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi (por. wyroki SN: z dnia 12 maja 1994 r., III ARN 22/94, OSNP 1994, nr 7, poz. 108 i z dnia 8 października 1998 r., III RN 25/98, Prok. i Pr. 1999, nr 1, poz. 53). W sytuacji zaś, gdy Skarb Państwa lub jednostka samorządu gminnego nie dysponuje wywłaszczoną nieruchomością, postępowanie o zwrot takiej nieruchomości jest bezprzedmiotowe, co uzasadnia umorzenie postępowania w sprawie. W wyrokach z dnia 16 listopada 2000 r., I SA 1539/99 (niepubl.) oraz z dnia 25 stycznia 2000 r., I SA 276/99 (OSP 2001, nr 5, poz. 80) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż jeżeli w sprawie o zwrot nieruchomości, wszczętej na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy, ujawni się okoliczność, iż nieruchomość wywłaszczona została sprzedana albo oddana w użytkowanie wieczyste to postępowanie administracyjne podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowe. Jakkolwiek zatem organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji umarzającą postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oraz odmówił skarżącemu i pozostałym wnioskodawcom jej zwrotu, to uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Niezależnie od wadliwej formy rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, należy podkreślić, iż w wyniku tej decyzji prawidłowo nie uwzględniono wniosku skarżącego oraz pozostałych wnioskodawców. Uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji, które skutkowałoby zobowiązaniem Wojewody do wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję Starosty, a zatem decyzji odpowiadającej w swej istocie dotychczasowej (negatywnej dla wnioskodawców) decyzji, w ocenie Sądu nie było celowe. Niezasadny był także zarzut skarżącego, iż zaskarżona decyzja zapadła bez uprzedniego zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Skarżący na rozprawie sądowej wskazał, że zamierza on wystąpić do sądu powszechnego o wygaśnięcie prawa wieczystego użytkowania przedmiotowej nieruchomości. Przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. stanowi, iż organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W rozpatrywanej sprawie sytuacja taka nie zachodziła, gdyż skarżący, jak wyjaśnił na rozprawie, dopiero ma zamiar wystąpić do sądu powszechnego o wydania orzeczenia o wygaśnięciu przysługującego P. "[...]" S.A. prawa wieczystego użytkowania opisanej nieruchomości. Sąd administracyjny rozpoznaje zaś złożoną do niego skargę, mając na względzie stan faktyczny i prawny, jaki istniał w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), skargę oddalił.