II SA/Lu 84/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Jacek Czaja, Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 lipca 2017 r. sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie budowy linii telekomunikacyjnych oddala skargę. W dniu 25 listopada 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wszczął postępowanie w sprawie budowy przez A. B., prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą: [...]" (dalej także: skarżąca) linii telekomunikacyjnych kablowych na terenie Powiatu [...]. W dniu 5 grudnia 2013 r. inspektorzy PINB w Ł. przeprowadzili kontrolę budowy linii światłowodowej kablowej w drodze powiatowej nr [...]. W wyniku kontroli stwierdzono, że na skrzyżowaniu dróg nr [...] w miejscowości T., wykonano betonową studzienkę o średnicy 65 cm, w której znajdują się przewody koloru czarnego. Ze studzienki wykonano przewiert pod drogą powiatową o średnicy 5 cm. Dalsza część linii biegnie po lewej stronie drogi nr [...] W trakcie kontroli dokonywano odkrywek kabli i ustalono ich średnice. Koniec linii stwierdzono w drodze powiatowej ok. 20 m od posesji nr [...] położonej w miejscowości A.. Obecny w czasie kontroli pełnomocnik skarżącej wskazał, że dalsza część linii biegnie w drodze gminnej prowadzonej do miejscowości A. K.. Postanowieniem z dnia 14 stycznia 2014 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), PINB w Ł. wstrzymał skarżącej prowadzenie robót budowlanych dotyczących budowy telekomunikacyjnych linii kablowych na terenie Powiatu [...], w pasach dróg powiatowych, wykonywanych bez zgłoszenia i zobowiązał inwestora do przedłożenia w terminie 30 dni od dnia odebrania niniejszego postanowienia, następujących dokumentów: 1. decyzji właściwych organów o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, 2. uzgodnionej na Zespole Uzgodnień Dokumentacji w Ł. trasy przebiegu linii, 3. decyzji właściwego zarządcy drogi na umieszczenie linii światłowodowej w pasie drogowym, 4. projektu zagospodarowania terenu realizowanej inwestycji wraz z orientacyjną mapą, pokazującą całość inwestycji, 5. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wobec nieprzedłożenia wymaganych dokumentów, decyzją z dnia 8 kwietnia 2014 r., znak jw., wydaną na podstawie art. 49b ust. 1 w związku z art. 49b ust. 3 ustawy Prawo budowlane, PINB w Ł. nakazał skarżącej rozbiórkę telekomunikacyjnych linii kablowych (światłowodowych) na terenie Powiatu [...], w pasach dróg powiatowych, wykonywanych bez wymaganego zgłoszenia. Decyzją z dnia 27 czerwca 2014 r., znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] uchylił ww. decyzję PINB w Ł. z dnia 8 kwietnia 2014 r. oraz poprzedzające ją postanowienie tego organu z dnia 14 stycznia 2014 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji nie wyjaśnił, czy teren, na którym realizowany jest sporny obiekt, objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego czy też dla tego terenu brak jest takiego planu. Organ odwoławczy wskazał też, że obowiązkiem organu pierwszej instancji winno być zgromadzenie materiału dowodowego, pozwalającego na ustalenie zakresu realizowanych robót. Ponownie rozpoznając sprawę, PINB w Ł. decyzją z dnia 19 lutego 2015 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, nakazał skarżącej rozbiórkę telekomunikacyjnych linii kablowych (światłowodowych) na terenie Powiatu [...], w pasach dróg powiatowych, wykonywanych bez wymaganego zgłoszenia. Decyzją z dnia 12 czerwca 2015 r., znak: [...], organ odwoławczy uchylił w całości opisaną decyzję z dnia 19 lutego 2015 r. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ drugiej instancji stwierdził, że organ pierwszej instancji nadal nie ustalił całokształtu istotnych okoliczności w sprawie, co uniemożliwia dokonanie właściwej kwalifikacji wykonanych przez skarżącą robót budowlanych – z punktu widzenia zgodności z przepisami Prawa budowlanego oraz zakresu tychże robót. Wnioskiem z dnia 14 września 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. zwrócił się o wyłączenie organu z postępowania administracyjnego, dotyczącego budowy przez skarżącą telekomunikacyjnych linii kablowych na terenie powiatu [...] w pasach dróg powiatowych. Organ nadzoru budowlanego jako powód swojego wyłączenia wskazał to, że Komenda Powiatowa Policji w Ł. prowadzi postępowanie sprawdzające w sprawie przekroczenia uprawnień w sprawie dotyczącej zbadania legalności opisanych na wstępie robót budowlanych między innymi przez PINB w Ł. oraz fakt, iż skarżąca wystąpiła przeciwko osobie piastującej funkcję tego organu z prywatnym aktem oskarżenia. Postanowieniem z dnia 1 października 2015 r., znak: [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. wyłączył Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie oraz wyznaczył do prowadzenia tego postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. . Pismem z dnia 18 sierpnia 2016 r. skarżąca zwróciła się do PINB w [...] o zawieszenie postępowania w rozstrzyganej sprawie w związku z podejrzeniem co do prawidłowości powołania G. Z. na stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł.. Zdaniem strony, kwestia skuteczności powołania PINB w Ł. ma zasadnicze znaczenie dla wyniku postępowania w niniejszej sprawie. Postanowieniem z dnia 19 września 2016 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], odmówił zawieszenia postępowania, wskazując, że w jego ocenie podniesiona przez skarżącą kwestia nie ma charakteru prejudycjalnego w tej sprawie. W zażaleniu na to postanowienie skarżąca zarzuciła organowi pierwszej instancji naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez wadliwe uznanie, że w niniejszej sprawie nie zachodziła określona w tym przepisie podstawa zawieszenia postępowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 23 listopada 2016 r., znak: [...], działając na podstawie art. 134 w związku z art. 144 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność opisanego zażalenia skarżącej. Organ wskazał, że w świetle art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie przysługuje zażalenie, niezależnie od błędnego pouczenia w tym zakresie, zawartego w postanowieniu PINB w [...] z dnia 19 września 2016 r. W dniu 28 grudnia 2016 r. skargę na powyższe postanowienie organu drugiej instancji wniosła A. B., wskazując, że działa jako osoba prowadząca działalność gospodarczą pod firmą: [...]". Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie: - art. 101 § 3 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje prawo do wniesienia zażalenia na postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania, podczas gdy zgodnie z tym przepisem na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. - art. 6 w związku z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.), poprzez uznanie, że pomimo słusznego pouczenia o możliwości wniesienia zażalenia postanowienie odmawiającego zawieszenia postępowania, nie przysługuje, a tym samym naruszenie konstytucyjnych zasad zaufania obywatela do państwa i zasady jednoznaczności prawa oraz administracyjnych zasad praworządności i pogłębiania zaufania. Ponadto, działając z ostrożności procesowej, skarżąca zarzuciła organowi drugiej instancji naruszenie art. 112 w związku z art. 122 k.p.a., poprzez stwierdzenie niedopuszczalności wniesienia przez skarżącą zażalenia na postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania, w którym wyraźnie zawarto pouczenie o możliwości wniesienia zażalenia, podczas gdy przepis ten zapewnia stronie postępowania administracyjnego, że nawet błędne pouczenie co do prawa nie może szkodzić stronie, która się do niego zastosowała. W oparciu o te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 29 marca 2017 r. uczestnik postępowania [...] wniósł o: 1) nieuwzględnienie wniosków skargi w zakresie uchylenia zaskarżonego postanowienia, 2) stwierdzenie w całości nieważności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji. Uczestnik postępowania wyjaśnił, że w dniu 27 lipca 2016 r. A. B. dokonała aktem notarialnym Repertorium A Nr [...] sporządzonym przed notariuszem M. S.- S. w Kancelarii Notarialnej w W. przekształcenia działalności gospodarczej w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością pod nazwą "[...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" z siedzibą w Ł.. Skarżąca, jej pełnomocnik, ani utworzona spółka, nie powiadomili jednak organów obu instancji o dokonanym przekształceniu. Zdaniem uczestnika, w sytuacji, gdy w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego dojdzie do przekształcenia podmiotu gospodarczego ma miejsce tzw. następstwo prawne, co oznacza, że do prowadzonego postępowania administracyjnego w miejsce dawnego podmiotu gospodarczego wstępuje nowy podmiot. Nieistniejący w wyniku przekształcenia podmiot traci status strony, a nowy podmiot wstępuje do toczącego się postępowania jako strona. O dopuszczeniu do udziału w postępowaniu w charakterze strony organ winien orzec w formie postanowienia, czego WINB w L., po otrzymaniu od uczestnika postępowania wiadomości o przekształceniu, nie uczynił. Organ drugiej instancji miał w zaistniałej sytuacji obowiązek umożliwić nowej stronie zapoznanie się z aktami sprawy i zajęcie stanowiska w kwestii samowoli budowlanej. WINB w L. wydał zaskarżone postanowienie, które jest nieważne z mocy prawa, gdyż zostało skierowane do osoby nie będącej stroną w sprawie (art. 156 pkt 4 k.p.a.). W ocenie uczestnika, ta wadliwość istnieje także w stosunku do postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 19 września 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna, albowiem zaskarżone postanowienie prawa nie narusza. W pierwszej kolejności wskazać należy, że sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1044 ze zm.), powołane są do kontroli legalności decyzji i innych aktów administracyjnych wydawanych przez organy administracji i nie mogą zastępować tych organów w rozstrzyganiu spraw administracyjnych. Kontrola Sądu, orzekającego w niniejszej sprawie, ogranicza się zatem do zbadania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 134 w związku z art. 144 k.p.a., zgodnie z którym organ drugiej instancji stwierdza – w drodze postanowienia – niedopuszczalność zażalenia. Przepis ten zobowiązuje organ odwoławczy do badania dopuszczalności zażalenia. Organ ten ma zatem obowiązek stwierdzić niedopuszczalność zażalenia wówczas, gdy – tak, jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie – zostało one wniesione na postanowienie, na które nie przysługuje ten środek zaskarżenia. Podkreślenia wymaga, że w myśl art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie wówczas, gdy kodeks tak stanowi. Zauważyć należy, iż przepis art. 101 § 3 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 kwietnia 2011 r., stanowił, że na postanowienie "w sprawie zawieszenia postępowania" służy stronie zażalenie. Mając na uwadze taką treść cytowanego przepisu przyjmowano powszechnie, czego dowodzą przywołane w skardze poglądy wyrażone w doktrynie oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień wydanych "w sprawie zawieszenia postępowania", w tym na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Trzeba mieć jednak na względzie, że w wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 6, poz. 18), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r., zmianie uległa treść art. 101 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi obecnie, że zażalenie służy stronie na postanowienie "w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania". W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że powołany wyżej przepis, odmiennie aniżeli miało to miejsce przed 11 kwietnia 2011 r., nie daje podstaw do przyjęcia dopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Niewątpliwie wskazana nowelizacja miała na celu ograniczenie dopuszczalności wnoszenia zażaleń na rozstrzygnięcia niehamujące biegu postępowań administracyjnych. Aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Za koniecznością takiej interpretacji art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu, gdyż istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania oraz o podjęciu zawieszonego postępowania. Taka wykładnia omawianego przepisu pozostaje w zgodności z zasadą szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), która nakłada na organ administracji publicznej obowiązek wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (zob. przykładowo wyroki NSA: z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2296/12, z dnia 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2147/13, z dnia 22 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 339/16, z dnia 3 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 885/15 oraz z dnia 3 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1542/16). Z powyższego wynika, że niezasadne są także zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia art. 6 w związku z art. 8 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji. Jak wskazał NSA w powołanych wyżej orzeczeniach, trudno przyjmować, aby racjonalny ustawodawca z jednej strony wprowadzał mechanizmy udrażniające przebieg postępowania, a z drugiej strony utrzymywał te, które mogą służyć jego przedłużaniu. Trzeba mieć przy tym na względzie, że strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli, gdyż zgodnie z art. 142 k.p.a. rozstrzygnięcie to może kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu drugiej instancji (zob. uzasadnienie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nr druku: 2987). W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się też uwagę na podobieństwo art. 101 § 3 k.p.a. do art. 194 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Ten ostatni przepis stanowi, że zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego w przypadkach przewidzianych w ustawie, a ponadto na postanowienia, których przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. Na tle tego przepisu nie budzi wątpliwości, że zażalenie dopuszczalne jest jedynie na postanowienia wstrzymujące tok postępowania sądowoadministracyjnego, a więc na postanowienie o zawieszeniu oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Pozostałe dwa rodzaje postanowień wydanych "w przedmiocie" bądź "w sprawie zawieszenia", to jest postanowienie odmawiające zawieszenia oraz postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, nie są zaskarżalne (zob. postanowienia NSA: z dnia 15 września 2008 r., sygn. akt II OZ 856/08, z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II GZ 301/08 oraz z dnia 18 maja 2010 r., sygn. akt II OZ 407/10). Podkreślić zatem należy, że zasadnie organ odwoławczy orzekł o niedopuszczalności wniesionego przez skarżącą środka zaskarżenia, wskazując, że przepisy prawa obowiązujące w dacie wydania postanowienia PINB w [...] z dnia 19 września 2016 r., znak: [...], nie przewidywały możliwości zaskarżenia go w drodze zażalenia. Taka zaś sytuacja obligowała organ drugiej instancji do wydania, w oparciu o art. 134 w związku z art. 144 k.p.a., postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia. Oceny tej nie zmienia fakt, że organ pierwszej instancji błędnie pouczył skarżącą o prawie wniesienia zażalenia na postanowienie tego organu z dnia 19 września 2016 r. Błędne pouczenie nie tworzy bowiem uprawnienia do skorzystania ze środka zaskarżenia, którego ustawa nie przewiduje. Niezasadne były zatem również zarzuty naruszenia art. 112 w związku z art. 122 k.p.a. Zdaniem Sądu, podnoszona przez uczestnika postępowania argumentacja, dotycząca zmian podmiotowych strony skarżącej, nie mogła mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, prawidłowo zakończonej postanowieniem stwierdzającym niedopuszczalność zażalenia wniesionego na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd skargę oddalił w oparciu o art. 151 p.p.s.a.