II SA/Lu 843/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Asesor sądowy Marcin Małek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 lutego 2022 r. sprawy ze skargi H. S. i K. S. na postanowienie Wojewody Lubelskiego z dnia 19 sierpnia 2021 r., znak: IF-VII.7840.6.19.2019.MAK-1, w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji oddala skargę. Postanowieniem z 19 sierpnia 2021 r., znak: IF-YII.7840.6.19.2019.MAK-1, wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 152 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia H. i K. S., Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Chełm z 1 lipca 2021 r., znak: GPA.6740.24.2018 o odmowie wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Chełm z 22 lutego 2018 r., nr 26/18, znak: GPA.6740.24.2018 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Spółdzielni [...] w C. pozwolenia na budowę obejmującego termomodernizację budynku usługowo-handlowego z wykonaniem niezbędnych robót budowlanych na działkach nr [...] i [...] położonych przy ul. [...] w C. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 152 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Wojewoda podkreślił, że samo złożenie żądania wznowienia postępowania nie powoduje, w przeciwieństwie do odwołania, obowiązku wstrzymania wykonania decyzji. Podniósł, że z treści art. 152 § 1 k.p.a. wynika, że w przypadku zaistnienia przewidzianych w nim przesłanek wstrzymanie wykonania decyzji nie zależy od swobodnego uznania organu. Przeciwnie, jeśli zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, tzn. gdy istnieje przekonanie o zasadności przesłanek do wznowienia postępowania i gdy jednocześnie nie występuje przesłanka przedawnienia określona w art. 146 § 1 k.p.a., organ "wstrzyma", a zatem ma obowiązek wstrzymać wykonanie decyzji dotychczasowej. Zaistnienie przesłanki prawdopodobieństwa uchylenia decyzji dotychczasowej oznacza, że kwestia ta nie podlega udowodnieniu, konieczne jest jedynie uzyskanie przez organ przekonania, że dojdzie do wydania decyzji uchylającej. Do zastosowania art. 152 k.p.a. wystarczy zatem wskazanie na prawdopodobieństwo, bez względu na jego stopień. Określenie tego prawdopodobieństwa powinno polegać na podaniu tej przesłanki wznowieniowej, która w ocenie organu ma w danej sprawie zastosowanie oraz uzasadnieniu, dlaczego możliwe jest uchylenie konkretnej decyzji. Wojewoda wyjaśnił, że w rozpatrywanym przypadku postępowanie zostało wznowione na wniosek H. i K. S. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie skarżących winni być oni uznani za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji. Organ podkreślił, że w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji nie bada się merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obrotu prawnego, należy to bowiem do rozstrzygnięcia kończącego wznowione postępowanie. Wydając postanowienie na podstawie art. 152 § 1 k.p.a., właściwy organ winien wziąć pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne, przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją i na tej podstawie wstępnie ocenić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja zostanie uchylona. Organ odwoławczy podzielił w tym względzie stanowisko Prezydenta Miasta Chełm i podkreślił, że nawet ewentualne uznanie skarżących za strony nie spowodowałoby uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę z powodu uchybienia przez nich terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Chełm z 22 lutego 2018 r. Skargę do na to postanowienie wnieśli H. i K. S., zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego: 1) art. 152 § 1 k.p.a. poprzez błędne stosowanie i uznanie, że nie istnieje wysokie prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania; 2) art. 148 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że wnioski o wznowienie postępowania zostały złożone z uchybieniem terminu wynikającego z tej normy; 3) art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających znaczenie dla sprawy, czego wyrazem jest uzasadnienie postanowienia, w którym organ nie ustalił między innymi fundamentalnej okoliczności dla sprawy, tj. kiedy zostały wniesione podania o wznowienie postępowania, a więc nie wyjaśnił, dlaczego nie istnieje wysokie prawdopodobieństwo, że decyzja w wyniku wznowienia zostanie uchylona, gdy okoliczność ta winna stanowić osnowę uzasadnienia postanowienia. W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o uchylenie postanowienia Prezydenta Miasta Chełm z 1 lipca 2021 r., znak: GPA.6740.24.2018, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewoda podkreślił, że na etapie prowadzonego postępowania nie powziął przekonania, że dojdzie do wydania decyzji uchylającej ostateczną decyzję Prezydenta Miasta Chełm z dnia 22 lutego 2018 r., nr 26/18, znak: GPA.6740.24.2018, tym bardziej, że decyzją z dnia 1 lipca 2021 r. umorzył wznowione na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie administracyjne z uwagi na niedochowanie ustawowego terminu wynikającego z art. 148 § 2 k.p.a., którą Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy decyzją z dnia 30 września 2021 r. W piśmie z 5 stycznia 2022 r. [...] Spółdzielnia [...] w C. wniosła o oddalenie skargi jako bezzasadnej z powodu uchybienia przez skarżących terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Chełm z 22 lutego 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Zgodnie z art. 152 k.p.a., organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wszczyna z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Zaistnienie przesłanki "prawdopodobieństwa" uchylenia decyzji dotychczasowej nie wymaga udowodnienia, że w wyniku wznowienia postępowania dotychczasowa decyzja nie mogłaby się ostać, tj. zapadłaby decyzja o odmowie wydania pozwolenia na budowę nie odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 k.p.a.). Do zastosowania art. 152 § 1 k.p.a. wystarczy tylko wskazanie na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania i to bez względu na stopień tego prawdopodobieństwa, przy czym ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji musi być dokonana przez pryzmat możliwości zaistnienia w sprawie zgłoszonej we wniosku podstawy wznowienia postępowania, w świetle zebranego dotychczas materiału dowodowego oraz możliwości uchylenia badanej decyzji (por. wyroki NSA: z 10 lutego 2011 r., II OSK 295/10, a także z 23 lutego 2012 r., II OSK 2353/10; wyrok NSA z 16 września 2016 r., II OSK 3060/14; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy też podkreślić, że samo wszczęcie postępowania wznowieniowego w sprawie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co miało miejsce postanowieniem z 23 grudnia 2020 r., nie jest tożsame z prawdopodobieństwem uchylenia decyzji wydanej w wyniku wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z 15 września 2016 r., II OSK 3060/14) i nie dawało organom podstaw do wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Organy zasadnie przyjęły, że w rozpoznawanej sprawie nie istnieje żadne prawdopodobieństwo uchylenia, w wyniku wznowionego postępowania, decyzji Prezydenta Miasta Chełm z 22 lutego 2018 r., nr 26/18, znak: GPA.6740.24.2018 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Spółdzielni [...] w C. pozwolenia na budowę obejmującego termomodernizację budynku usługowo-handlowego z wykonaniem niezbędnych robót budowlanych na działkach nr [...] i [...] położonych przy ul. [...] w C., ponieważ skarżący uchybili terminowi na złożenie wniosku o wznowienie postępowania w tej sprawie. Skarżący, jako podstawę wznowienia postępowania, wskazali art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W tym miejscu należy podkreślić, że skoro wznowienie postępowania jest instytucją szczególną, stanowiącą wyjątek od zasady trwałości decyzji, to wykładnia przepisów określających warunki wznowienia musi być ścisła (por. wyrok NSA z 19 października 2010 r., II GSK 889/09, CBOSA: http://cbois.nsa.gov.pl). Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.). Sposób uregulowania w ustawie terminu na złożenie podania o wznowienie postępowania nie pozostawia ani stronie, ani organowi żadnego wyboru co do sposobu obliczania tego terminu. Skoro strona powołała się na podstawę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., miała obowiązek dochować terminu wynikającego z art. 148 § 2 k.p.a., a organ obowiązany był z urzędu zbadać tę okoliczność. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek pomimo uchybienia terminu stanowi bowiem rażące naruszenie prawa, godząc w zasadę trwałości decyzji administracyjnych określoną w art. 16 § 1 k.p.a. W związku z powyższym to na składającym podanie o wznowienie postępowania ciąży obowiązek wykazania, w jakiej dacie dowiedział się o decyzji kończącej postępowanie, którego wznowienia się domaga, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem jednomiesięcznego terminu od dnia, w którym dowiedział się o tej decyzji (B. Adamiak, [w:] Komentarz do art. 148 Kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, System Informacji Prawnej Legalis, nb. 2). Wniosek o wznowienie postepowania skarżący złożyli w dniu 17 grudnia 2020 r. Chcąc doprowadzić do wydania przez organ merytorycznego rozstrzygnięcia w trybie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z 22 lutego 2018 r., nr 26/18, znak: GPA.6740.24.2018, musieliby wykazać, że o istnieniu w obrocie prawnym tej decyzji dowiedzieli się najwcześniej miesiąc przed tą datą. Tymczasem z akt administracyjnych sprawy wynika, że na zebraniu właścicieli lokali użytkowych nieruchomości położonej w C. przy ul. [...], które odbyło się w dniu 6 marca 2018 r., obecny był skarżący K. S. (k. 46 akt adm.; podczas zebrania skarżący wypowiadał się na temat braku konieczności demontażu dachu). Na tym zebraniu M. C. poinformował o stanie prawnym działki przy ul. [...], a także "o wydanej w dniu 22 lutego 2018 r. decyzji o pozwoleniu na budowę, która uprawomocni się 13 marca 2018 r." (akapit trzeci protokołu zebrania – k. 47 akt adm.). Podczas tego zebrania J. R. stwierdził, że "uzyskanie pozwolenia na budowę jest rozpoczęciem procesu budowy lub remontu oraz, że nie został uzgodniony ze współwłaścicielami. Tym samym zadał pytanie o długość okresu, na jaki lokale użytkowe zostaną wyłączone na czas trwania remontu" (akapit piąty protokołu zebrania – k. 47 akt adm.). Ani skarżący, ani żaden inny uczestnik zebrania nie podważał prawdziwości i rzetelności treści tego protokołu, wobec czego istnieją wszelkie racjonalne przesłanki, by przyjąć, że o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę z 22 lutego 2018 r. skarżący K. S. dowiedział się już w dniu 6 marca 2018 r. Dodać w tym miejscu należy, że K. S. był również obecny na kolejnym zebraniu w dniu 20 marca 2018 r., w którym uczestniczył autor projektu robót objętych pozwoleniem na budowę i podczas którego wyjaśniał pozostałym uczestnikom zebrania, w tym skarżącemu, zakres i skutki robót objętych projektem zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę z 22 lutego 2018 r. (protokół zebrania – k. 42-43 akt adm.). K. S. wraz z H. S. byli obecni na posiedzeniu komisji przetargowej do dokonania publicznego otwarcia ofert oraz wyboru najkorzystniejszej oferty w postępowaniach przetargowych na termomodernizację budynku usługowo-handlowego wraz z wykonaniem niezbędnych robót budowlanych przy ul. [...] w C., które miało miejsce w dniu 28 lipca 2020 r. (podpis obojga skarżących na liście obecności - załącznik nr 1 do protokołu posiedzenia – k. 36 akt adm.). Sąd nie ma w związku z tym wątpliwości, że najpóźniej to w tej dacie skarżąca H. S. powzięła wiadomość o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę obejmującej m. in. termomodernizację budynku. Skoro zatem skarżący K. S. o wydaniu przedmiotowej decyzji dowiedział się 6 marca 2018 r., zaś skarżąca H. S. – najpóźniej 28 lipca 2020 r., to wniosek o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją, złożony 17 grudnia 2020 r., należy uznać za spóźniony, tj. wniesiony z uchybieniem miesięcznemu terminowi określonemu w art. 148 § 2 k.p.a. Zasadnie zatem organy uznały brak wystąpienia określonej w art. 152 k.p.a. przesłanki wstrzymania wykonania, we wznowionym postępowaniu, decyzji o pozwoleniu na budowę z 22 lutego 2018 r. Z uwagi na uchybienie przez skarżących terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania nie zachodziło bowiem prawdopodobieństwo uchylenia we wznowionym postępowaniu powołanej wyżej decyzji. W tej sytuacji nie można skutecznie zarzucić organom obu instancji naruszenia prawa, wobec czego Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.).