II SA/Lu 861/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie pomocy na dożywianie 1. oddala skargę; 2. przyznaje [...] E. O. – M. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] – działając z upoważnienia Burmistrza Miasta [...] – odmówił przyznania J. S. świadczenia pieniężnego ze środków pomocy społecznej z przeznaczeniem na zakup żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wyjaśnił, że przedmiotowa sprawa dotyczy wniosku J. S. z dnia [...] kwietnia 2011 r. w części ubiegania się o przyznanie zasiłku celowego na zakup żywności i jest rozpatrywana w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 611/11 uchylającym decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] – wydaną z upoważnienia Burmistrza [...] – z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] odmawiającą przyznania J. S. zasiłku celowego na zakup żywności ze środków pomocy społecznej. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji, mając na uwadze wytyczne powyższego wyroku, przeprowadził w dniu [...] kwietnia 2012 r. wywiad środowiskowy, na podstawie którego ustalił, że w miesiącu maju 2011 r. wnioskodawczyni prowadziła wspólne gospodarstwo domowe z matką H. P. w dwuizbowym mieszkaniu o powierzchni 36,16 m2. J. S. opiekowała się matką, która z uwagi na podeszły wiek i zły stan zdrowia wymaga wsparcia osób drugich. W badanym okresie strona figurowała w rejestrze Powiatowego Urzędu Pracy w [...] jako osoba bezrobotna i nie osiągała własnych dochodów. Na dochód rodziny wnioskodawczyni w miesiącu marcu 2011 r. składał się natomiast dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł oraz emerytura H. P. w wysokości 979,54 zł (w tym dodatek pielęgnacyjny w kwocie [...] zł). Łącznie dochód ten wyniósł zatem [...] zł, co w przeliczeniu na osobę wynosi [...] zł i stanowi 139% kryterium dochodowego określonego w ustawie o pomocy społecznej. W ocenie organu I instancji rodzina J. S. spełnia przesłanki wynikające z art. 7 pkt 4 i 5 ustawy o pomocy społecznej, tj. niepełnosprawność oraz bezrobocie. Strona systematycznie korzysta z pomocy finansowej na zakup żywności, w związku z czym – zdaniem organu I instancji – nie zachodzą podstawy do przyznania jej dodatkowego wsparcia w tej formie. Organ wskazał, że J. S. pobierała świadczenia w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" przez cały 2011 r., a wysokość tej pomocy (100 zł) nie odbiega od średniej wysokości świadczeń na zakup żywności (107,93 zł) przyznanych w przedmiotowym okresie przez Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] innym osobom i rodzinom. Z pomocy Ośrodka korzysta również matka wnioskodawczyni, której decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] przyznano codzienne obiady dietetyczne w okresie od dnia 12 kwietnia 2011 r. do dnia 30 czerwca 2011 r. J. S. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając organowi I instancji stronniczość i brak obiektywizmu. Odwołująca zakwestionowała prawidłowość ustaleń poczynionych podczas wywiadu środowiskowego. Stwierdziła, że organ I instancji zawyżył jej dochód, który w rzeczywistości wynosi [...] zł. Ponadto wskazała, że organ nie uwzględnił treści zaświadczenia lekarskiego z dnia 28 marca 2011 r., z którego wynika, iż niepełnoprawność uniemożliwia jej wykonywanie pracy w wyuczonym zawodzie. J. S. podkreśliła, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i od 2006 r. ma podpisaną z matką umowę użyczenia mieszkania. W ocenie strony fakt pobierania dodatku mieszkaniowego, który został przyznany jej i jej matce na podstawie odrębnych przepisów, nie świadczy o ich wspólnym gospodarowaniu. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] – zaskarżoną w niniejszej sprawie – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", pomoc może być przyznana nieodpłatnie osobom lub rodzinie, wskazanym w ustawie, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150% kryterium dochodowego, o którym mowa w ustawie o pomocy społecznej. Jednakże uchwałą z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] Rada Miejska w [...] podwyższyła kryterium uprawniającego do uzyskania pomocy w tej formie do 175 % kryterium dochodowego określonego w ustawie o pomocy społecznej. Organ II instancji stwierdził, że J. S. spełnia kryterium dochodowe do przyznania jej żądanej pomocy na dożywianie. Orzeczona przez organ I instancji odmowa mieści się jednak – w ocenie Kolegium – w granicach uznania administracyjnego. Strona jest bowiem stale objęta przedmiotową formą wsparcia i co miesiąc otrzymuje zasiłek w wysokości 100 zł, a ponadto w okresie od kwietnia do czerwca 2011 r. jej matka korzystała z bezpłatnych obiadów dietetycznych. Podczas wywiadów środowiskowych przeprowadzonych w dniu [...] maja 2011 r. oraz w dniu [...] kwietnia 2012 r. J. S. nie podała żadnych innych wydatków, poza rachunkiem za energię elektryczną w wysokości [...] zł. W ocenie Kolegium J. S. i jej matka H. P. stanowią rodzinę w rozumieniu art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej. W istniejącej sytuacji życiowej nie da się bowiem wyodrębnić gospodarstwa strony i jej matki. Ponadto dochód J. S. nie wystarcza na zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych, co wskazuje, że utrzymuje ją matka. Fakt zawarcia w dniu [...] marca 2006 r. umowy użyczenia J. S. wspólnie zajmowanego mieszkania, jak również zawarcie w dniu [...] kwietnia 2012 r. ugody, na mocy której H. P. zobowiązała się do uiszczania na rzecz córki dobrowolnych alimentów w wysokości 100 zł, nie świadczy natomiast - zdaniem organu - o odrębnym gospodarowaniu obu kobiet. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że wprawdzie (ze względu na niepełnosprawność) J. S. może pracować jedynie w warunkach pracy chronionej, jednak ograniczenia zawodowe nie determinują pozytywnego rozpatrzenia jej wniosku. J. S. zaskarżyła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wskazując, że rozstrzygnięcie to zostało wydane na podstawie niepełnego materiału dowodowego. Skarżąca zakwestionowała przede wszystkim stanowisko organów, iż prowadzi gospodarstwo domowe wraz z matką. Podkreśliła, że stan zdrowia uniemożliwia jej sprawowanie opieki nad matką, co potwierdza treść decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2011 r., w której wskazano, że "córka J. S. ze względu na swój stan zdrowia nie jest w stanie przygotować matce posiłków i udzielać pomocy". Ponadto – "z inicjatywy organu" – została ona zdyskwalifikowana jako opiekunka dla matki ze względu na umiarkowany stopień niepełnosprawności. W ocenie skarżącej organy pominęły zatem w niniejszej sprawie dowody działające na jej korzyść. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium stwierdziło, że twierdzenie skarżącej, iż prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, poparte jest jedynie jej subiektywnym przekonaniem. W ocenie organu odwoławczego sytuacja finansowa J. S. daje podstawy do przyjęcia, że choćby częściowo koszty jej utrzymania pokrywane są z emerytury H. P. Kolegium wyjaśniło, że od kiedy odmówiono skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką, podejmuje ona pozorne działania w celu wykazania, że jest w stanie samodzielnie prowadzić gospodarstwo domowe. Takiemu twierdzeniu – zdaniem organu II instancji – przeczy jednak wniosek skarżącej o ustalenia prawa do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką, decyzja organu I instancji z dnia [...] listopada 2010 r., jak również fakt pobierania dodatku mieszkaniowego dla dwuosobowego gospodarstwa domowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga J. S. nie zasługuje na uwzględnienie. Przeprowadzona ocena zgodności z prawem podjętych w sprawie rozstrzygnięć wykazała bowiem, iż nie naruszają one przepisów prawa materialnego ani też przepisów prawa procesowego w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na jej wynik. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] odmawiającą przyznania J. S. świadczenia pieniężnego na zakup żywności jako potrzeby zgłoszonej w jej wniosku z dnia [...] kwietnia 2011 r. Na wstępie wyjaśnić należy, że powyższy wniosek J. S. stał się przedmiotem rozważań organu I instancji po raz drugi. Utrzymana zaskarżoną decyzją w mocy decyzja organu I instancji została bowiem wydana wskutek uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 15 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 611/11 decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] oraz poprzedzającej jej decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] odmawiającej przyznania J. S. zasiłku celowego. W świetle art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa o dożywianiu", pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, o których mowa w art. 3 pkt 1 (to jest takim, które znajdują się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm., dalej u.p.s.), jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., to jest 477 zł – w przypadku osoby samotnie gospodarującej lub 351 zł – w przypadku osoby w rodzinie. Zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o dożywianiu rada gminy może podjąć uchwałę o podwyższeniu kryterium dochodowego, o którym mowa w ust. 1. Okoliczność taka miała miejsce na gruncie niniejszej sprawy, bowiem Rada Miejska w B. uchwałą z dnia [...] lutego 2008 r. w sprawie podwyższenia kryterium uprawniającego do pomocy w formie dożywiania (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 42, poz. 1314), podwyższyła kryterium dochodowe określone w art. 5 ust. 1 ustawy o dożywianiu, w ten sposób, że pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 175% kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1, pkt 1 i 2 u.p.s. Należy podkreślić, że decyzja o przyznaniu pomocy w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" ma charakter uznaniowy, co wynika wprost z treści powołanego wyżej art. 5 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 ustawy o dożywianiu. Decyzje wydawane w ramach uznania administracyjnego podlegają zaś kontroli sądowej jedynie w zakresie oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2002 r., sygn. akt SA/Sz 2548/00, niepubl.). Kontrola ta dotyczy więcprawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji. W ocenie Sądu organy administracji w sposób prawidłowy przeprowadziły w niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające, zaś wydane rozstrzygnięcia mieszczą się w granicach uznania administracyjnego i znajdują oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. Przede wszystkim organy zasadnie przyjęły, że skarżąca prowadzi gospodarstwo domowe razem z matką. Okoliczność tę potwierdziła bowiem ocena prawna dokonana w wydanym w niniejszej sprawie prawomocnym wyroku z dnia 15 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 611/11, w którym Sąd stwierdził, że o fakcie wspólnego gospodarowania skarżącej i jej matki świadczą zarówno ustalenia przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, jak i treść decyzji z dnia [...] marca 2011 r. przyznającej J. S. dodatek mieszkaniowy oraz decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. o przyznaniu H. P. pomocy w trybie ustawy o dożywianiu. Zgodnie zaś z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Wobec związania organów administracji i Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku z dnia 15 listopada 2011 r., okoliczność pozostawania przez skarżącą i jej matkę H. P. we wspólnym gospodarstwie domowym nie może być zatem kwestionowana. Ubocznie jednak należy zauważyć, że kwestia ta w zasadzie pozostaje bez wpływu na treść kontrolowanych decyzji, bowiem niezależnie od przyjęcia, czy skarżąca gospodaruje wspólnie, czy też z matką, jej dochód w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku inicjującego przedmiotowe postępowanie, nie przekraczał 175% kryterium dochodowego określonego w ustawie o pomocy społecznej, przez co skarżąca spełniała warunki do przyznania jej wsparcia w trybie przewidzianym w ustawie o dożywianiu. Jak już wskazano wcześniej, sam fakt zachowania przez stronę kryterium dochodowego, nie determinował jednak konieczności przyznania jej przedmiotowego świadczenia. W ocenie Sądu orzeczona w niniejszej sprawie odmowa przyznania świadczenia na zakup żywności (a w zasadzie jego podwyższenia) nie narusza obowiązujących przepisów, jak również nie nosi cech dowolności. Zasadna jest zatem również decyzja organu odwoławczego, utrzymująca to rozstrzygnięcie w mocy. Należy wskazać, że rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone prawidłowo przeprowadzonymi czynnościami wyjaśniającymi, jak również zostały należycie uzasadnione. Organy wskazały bowiem, że zarówno J. S. jak i jej matka systematycznie korzystają ze wsparcia w zakresie dożywiania, a zatem ich sytuacja finansowa jest stabilna. Jednocześnie wyjaśniły, że ze względu na ograniczone możliwości finansowe, Ośrodek Pomocy Społecznej nie jest w stanie zapewnić wszystkich potrzeb skarżącej. Powyższe okoliczności – w ocenie Sądu – uzasadniają stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s. - mającego w niniejszej sprawie zastosowanie w związku z art. 7 ustawy o dożywianiu - rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Zasadne jest również stanowisko organu odwoławczego, iż o konieczności przyznania skarżącej dodatkowej pomocy na dożywianie nie przesądzają jej ograniczenia zawodowe. Należy bowiem zauważyć, że J. S. nie jest osobą całkowicie niezdolną do pracy. Ze znajdującego się w aktach sprawy orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z siedziba w [...] z dnia [...] lipca 2010 r. wynika, że może ona podjąć zatrudnienie w warunkach pracy chronionej. Skarżąca winna więc w pierwszej kolejności zmierzać do samodzielnej poprawy swojej sytuacji bytowej. Organy pomocy społecznej nie mogą bowiem wyręczać osób ubiegających się o pomoc z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale powinny wymagać od nich aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych (por. przykładowo wyroki NSA z dnia: 11 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1864/06, 15 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 554/07, 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 887/07, 29 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 840/07, i 23 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1511/07). W sprawach z zakresu pomocy społecznej kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być zatem cele i zadania pomocy społecznej, a nie subiektywne oczekiwania osób uprawnionych, zmierzające do obarczenia organów pomocy społecznej pełnym zakresem obowiązków przejęcia całkowitej opieki finansowej i życiowej nad osobą dotkniętą jedną z form niedostatku, określonych w art. 7 ustawy o pomocy społecznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 116/10). Reasumując, zarówno przebieg postępowania administracyjnego, w którym skarżąca brała udział, jak i uzasadnienia wydanych rozstrzygnięć wskazują, że organy nie naruszyły w niniejszej sprawie obowiązujących przepisów, dlatego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O wynagrodzeniu ustanowionego z urzędu adwokata orzeczono natomiast na podstawie art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz.1348 ze zm.).