II SA/Lu 862/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego 1. oddala skargę; 2. przyznaje [...] E. O. – M. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] – działając z upoważnienia Burmistrza Miasta [...] – odmówił przyznania J. S pomocy finansowej na zakup żywności w formie specjalnego zasiłku celowego, który nie podlega zwrotowi oraz specjalnego zasiłku celowego, pod warunkiem zwrotu jego części lub całości. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wyjaśnił, że przedmiotowa sprawa dotyczy wniosku J. S. z dnia [...] kwietnia 2011 r. w części ubiegania się o przyznanie zasiłku celowego na zakup żywności i jest rozpatrywana w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 611/11 uchylającym decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] – wydaną z upoważnienia Burmistrza [...] – z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] odmawiającą przyznania J. S. zasiłku celowego na zakup żywności ze środków pomocy społecznej. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji, mając na uwadze wytyczne powyższego wyroku, przeprowadził w dniu [...] kwietnia 2012 r. wywiad środowiskowy, na podstawie którego ustalił, że w miesiącu maju 2011 r. wnioskodawczyni prowadziła wspólne gospodarstwo domowe z matką H. P. w dwuizbowym mieszkaniu o powierzchni 36,16 m2. J. S. opiekowała się matką, która z uwagi na podeszły wiek i zły stan zdrowia wymaga wsparcia osób drugich. W badanym okresie strona figurowała w rejestrze Powiatowego Urzędu Pracy w [...] jako osoba bezrobotna i nie osiągała własnych dochodów. Na dochód rodziny wnioskodawczyni w miesiącu marcu 2011 r. składał się natomiast dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł oraz emerytura H. P. w wysokości [...] zł (w tym dodatek pielęgnacyjny w kwocie [...] zł). Łącznie dochód ten wyniósł zatem [...] zł, co w przeliczeniu na osobę wynosi [...] zł i przekracza kryterium dochodowe określone w ustawie o pomocy społecznej. W ocenie organu I instancji rodzina J. S. spełnia przesłanki wynikające z art. 7 pkt 4 i 5 ustawy o pomocy społecznej, tj. niepełnosprawność oraz bezrobocie, jednak – zdaniem organu – w niniejszej sprawie nie zachodzą żadne szczególne okoliczności, które uzasadniałyby przyznanie jej specjalnego zasiłku celowego. Organ podkreślił, że udzielenie tej formy wsparcia ma charakter uznaniowy i może zachodzić jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Strona systematycznie natomiast korzysta z pomocy finansowej na zakup żywności, w związku z czym – zdaniem organu I instancji – ma zapewnioną stabilność i może dysponować większymi środkami finansowymi. Organ wskazał, że J. S. pobierała świadczenia w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" przez cały 2011 r., a wysokość tej pomocy ([...] zł) nie odbiega od średniej wysokości świadczeń na zakup żywności ([...] zł) przyznanych w przedmiotowym okresie przez Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] innym osobom i rodzinom. Z pomocy Ośrodka korzysta również matka wnioskodawczyni, której decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] przyznano codzienne obiady dietetyczne w okresie od dnia 12 kwietnia 2011 r. do dnia 30 czerwca 2011 r. J. S. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając organowi I instancji stronniczość i brak obiektywizmu. Odwołująca zakwestionowała prawidłowość ustaleń poczynionych podczas wywiadu środowiskowego. Stwierdziła, że organ I instancji zawyżył jej dochód, który w rzeczywistości wynosi [...] zł. Ponadto wskazała, że organ nie uwzględnił treści zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] marca 2011 r., z którego wynika, iż niepełnoprawność uniemożliwia jej wykonywanie pracy w wyuczonym zawodzie. J. S. podkreśliła, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i od 2006 r. ma podpisaną z matką umowę użyczenia mieszkania. W ocenie strony fakt pobierania dodatku mieszkaniowego, który został przyznany jej i jej matce na podstawie odrębnych przepisów, nie świadczy o ich wspólnym gospodarowaniu. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] – zaskarżoną w niniejszej sprawie – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że rozpoznając niniejszą sprawę jest związany wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 611/11, w którym Sąd ten uznał prawidłowość ustaleń organów administracji co do wspólnego gospodarowania J. S. i jej matki, jednak wydane rozstrzygnięcia uznał za wadliwe w związku z brakiem rozważenia możliwości przyznania stronie pomocy na podstawie art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Organ II instancji wskazał, że przyznanie specjalnego zasiłku celowego na podstawie powyższego przepisu jest możliwe, gdy wnioskodawca nie spełnia kryterium dochodowego, jednak jego sytuacja życiowa kwalifikuje się jako szczególnie uzasadniony przypadek. Jednocześnie podkreślił, że decyzja w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy. W ocenie Kolegium sytuacja rodziny J. S. nie zasługuje jednak na miano szczególnej. Strona systematycznie bowiem korzysta ze wsparcia Ośrodka Pomocy Społecznej, w tym od maja 2010 r. do chwili obecnej regularnie pobiera świadczenia na zakup żywności. W ocenie Kolegium J. S. i jej matka H. P. stanowią rodzinę w rozumieniu art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej. W istniejącej sytuacji życiowej nie da się bowiem wyodrębnić gospodarstwa strony i jej matki. Ponadto dochód J. S. nie wystarcza na zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych, co wskazuje, że utrzymuje ją matka. Fakt zawarcia w dniu [...] marca 2006 r. umowy użyczenia J. S. wspólnie zajmowanego mieszkania, jak również zawarcie w dniu [...] kwietnia 2012 r. ugody, na mocy której H. P. zobowiązała się do uiszczania na rzecz córki dobrowolnych alimentów w wysokości [...] zł, nie świadczy natomiast - zdaniem organu - o odrębnym gospodarowaniu obu kobiet. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że wprawdzie (ze względu na niepełnosprawność) J. S. może pracować jedynie w warunkach pracy chronionej, jednak ograniczenia zawodowe nie determinują pozytywnego rozpatrzenia jej wniosku. J. S. zaskarżyła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wskazując, że rozstrzygnięcie to zostało wydane na podstawie niepełnego materiału dowodowego. Skarżąca zakwestionowała przede wszystkim stanowisko organów, iż prowadzi gospodarstwo domowe wraz z matką. Podkreśliła, że stan zdrowia uniemożliwia jej sprawowanie opieki nad matką, co potwierdza treść decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2011 r., w której wskazano, że "córka J. S. ze względu na swój stan zdrowia nie jest w stanie przygotować matce posiłków i udzielać pomocy". Ponadto – "z inicjatywy organu" – została ona zdyskwalifikowana jako opiekunka dla matki ze względu na umiarkowany stopień niepełnosprawności. W ocenie skarżącej organy pominęły zatem w niniejszej sprawie dowody działające na jej korzyść. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium stwierdziło, że twierdzenie skarżącej, iż prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, poparte jest jedynie jej subiektywnym przekonaniem. W ocenie organu odwoławczego sytuacja finansowa J. S. daje podstawy do przyjęcia, że choćby częściowo koszty jej utrzymania pokrywane są z emerytury H. P. Kolegium wyjaśniło, że od kiedy odmówiono skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką, podejmuje ona pozorne działania w celu wykazania, że jest w stanie samodzielnie prowadzić gospodarstwo domowe. Takiemu twierdzeniu – zdaniem organu II instancji – przeczy jednak wniosek skarżącej o ustalenia prawa do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką, decyzja organu I instancji z dnia [...] listopada 2010 r., jak również fakt pobierania dodatku mieszkaniowego dla dwuosobowego gospodarstwa domowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga J. S. nie zasługuje na uwzględnienie. Przeprowadzona ocena zgodności z prawem podjętych w sprawie rozstrzygnięć wykazała bowiem, że nie naruszają one przepisów prawa materialnego ani też przepisów prawa procesowego w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na jej wynik. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], odmawiającą przyznania J. S. specjalnego zasiłku celowego jako potrzeby zgłoszonej w jej wniosku z dnia [...] kwietnia 2011 r. Na wstępie wyjaśnić należy, że powyższy wniosek J. S. stał się przedmiotem rozważań organu I instancji po raz drugi. Utrzymana zaskarżoną decyzją w mocy decyzja organu I instancji została bowiem wydana wskutek uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 15 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 611/11 decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] oraz poprzedzającej jej decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] odmawiającej przyznania J. S. zasiłku celowego. Fakt, iż legalność decyzji uprzednio wydanych w przedmiocie wniosku J. S. z dnia [...] kwietnia 2011 r. była już przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, ma dla sądu rozpoznającego niniejszą sprawę kluczowe znaczenie. Zgodnie bowiem z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Zatem, rozpoznając skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., Sąd związany jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w prawomocnym wyroku tutejszego sądu z dnia 15 listopada 2011 r., wydanym w sprawie o sygnaturze akt II SA/Lu 611/11. W powołanym wyżej wyroku Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organów administracji, iż skarżąca i jej matka prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Okoliczność tę – zdaniem Sądu – potwierdziły bowiem zarówno ustalenia przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, jak i treść decyzji z dnia [...] marca 2011 r. przyznającej J. S. dodatek mieszkaniowy oraz decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. o przyznaniu H. P. pomocy w trybie ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.). Uznawszy w tej sytuacji, że dochód rodziny skarżącej z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku o przyznanie zasiłku celowego, przekroczył ustawowe kryterium dochodowe, Sąd zobowiązał organy do rozważenia, czy nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający na udzielenie tej pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego. Wobec związania organów administracji i sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w prawomocnym wyroku z dnia 15 listopada 2011 r., okoliczność pozostawania przez skarżącą i jej matkę H. P. we wspólnym gospodarstwie domowym oraz fakt przekroczenia przez dochód rodziny skarżącej ustawowego kryterium dochodowego w marcu 2011 r., tj. w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o przyznanie zasiłku celowego na zakup żywności, nie mogą być kwestionowane. Jednocześnie stwierdzić należy, że organy administracji, zgodnie ze wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w powołanym wyżej wyroku z dnia 15 listopada 2011 r., rozważyły zasadność przyznania skarżącej specjalnego zasiłku celowego na zakup żywności. W myśl art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm., dalej u.p.s.), w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi (pkt 1), lub zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową (pkt 2). Należy podkreślić, że decyzje wydawane w oparciu o powyższe unormowanie mają charakter uznaniowy. Podlegają one zatem kontroli sądowej jedynie w zakresie oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2002 r., sygn. akt SA/Sz 2548/00, niepubl.). Kontrola ta dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji. Ponadto należy podkreślić, że przyznanie zasiłku celowego na podstawie omawianego przepisu może nastąpić tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdyż o możliwości jego przyznania nie decyduje dochód strony, a szczególnie trudna sytuacja życiowa, w której się ona znalazła. W ocenie Sądu organy administracji w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające i zasadnie uznały, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym stanowi art. 41 u.p.s. Organy wskazały, że zarówno J. S. jak i jej matka systematycznie korzystają ze wsparcia w zakresie dożywiania, a zatem ich sytuacja finansowa jest stabilna. Jednocześnie wyjaśniły, że ze względu na ograniczone możliwości finansowe, Ośrodek Pomocy Społecznej nie jest w stanie zaspokoić wszystkich potrzeb skarżącej. Powyższe okoliczności – w ocenie Sądu – uzasadniają stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie i wskazują, że orzeczona odmowa przyznania specjalnego zasiłku celowego nie narusza obowiązujących przepisów, jak również nie nosi cech dowolności. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s. rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Zasadne jest również stanowisko organu odwoławczego, iż okoliczności uzasadniającej przyznanie J. S. specjalnego zasiłku celowego nie stanowią jej ograniczenia zawodowe. Należy bowiem zauważyć, że skarżąca nie jest osobą całkowicie niezdolną do pracy. Ze znajdującego się w aktach sprawy orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z siedziba w [...] z dnia [...] lipca 2010 r. wynika, że może ona podjąć zatrudnienie w warunkach pracy chronionej. Skarżąca winna więc w pierwszej kolejności zmierzać do samodzielnej poprawy swojej sytuacji bytowej. Organy pomocy społecznej nie mogą bowiem wyręczać osób ubiegających się o pomoc z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale powinny wymagać od nich aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych (por. przykładowo wyroki NSA z dnia: 11 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1864/06, 15 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 554/07, 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 887/07, 29 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 840/07, i 23 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1511/07). W sprawach z zakresu pomocy społecznej kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być zatem cele i zadania pomocy społecznej, a nie subiektywne oczekiwania osób uprawnionych, zmierzające do obarczenia organów pomocy społecznej pełnym zakresem obowiązków przejęcia całkowitej opieki finansowej i życiowej nad osobą dotkniętą jedną z form niedostatku, określonych w art. 7 ustawy o pomocy społecznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 116/10). Reasumując, zarówno przebieg postępowania administracyjnego, w którym skarżąca brała udział, jak i uzasadnienia wydanych rozstrzygnięć wskazują, że organy nie naruszyły w niniejszej sprawie obowiązujących przepisów, dlatego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O wynagrodzeniu ustanowionego z urzędu adwokata orzeczono natomiast na podstawie art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz.1348 ze zm.).