II SA/Lu 865/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska - Pietrzak, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec, Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi G. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zwrotu świadczeń rodzinnych nienależnie pobranych uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Marszałek Województwa L. uznał za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne wypłacone G. B. w okresie od [...] listopada 2011 r. do [...] grudnia 2011 r. w kwocie [...]zł. Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., wydaną na podstawie art. 67 oraz art. 68 ust. 1 lit. a Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/04 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166/1 z dnia 30.04.2004 r. ze zm.), art. 104, 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: K.p.a.), art. 21, art. 23a ust. 6 oraz ust. 9, art. 25 ust. 1 i ust. 2, art. 30 ust 1, ust. 2 pkt 1 oraz ust. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 114), ten sam organ zażądał zwrotu wymienionej wyżej kwoty wraz z ustawowymi odsetkami. W uzasadnieniu swej decyzji organ wskazał, że stosownie do art. 30 ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych, kwoty świadczeń rodzinnych uznanych za nienależnie pobrane podlegają zwrotowi łącznie z ustawowymi odsetkami, które są naliczane od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczenia do dnia spłaty. Decyzją z dnia [...] października 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania strony, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji prawidłowo uznał za nienależnie pobrane świadczenie rodzinne wypłacone stronie i orzekł o ich zwrocie. Strona nie powiadomiła bowiem organu, wbrew pouczeniu zawartym w decyzji o przyznaniu świadczenia, że jej mąż M. B. był w tym okresie zatrudniony na terenie [...]. Odnosząc się do zarzutu co do braku pouczenia o możliwości umorzenia wspomnianej należności Kolegium zaznaczyło, że zaskarżona decyzja zawiera stosowne pouczenie. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ stwierdził również, że umorzenie opisanych należności możliwe jest dopiero po wydaniu ostatecznej decyzji o jej zwrocie. W skardze do Sądu G. B. zarzuciła decyzji Kolegium rażące naruszenie art. 9 i 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: K.p.a.) w związku z art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania w kierunku ewentualnego umorzenia w całości lub części, odroczenia terminu płatności bądź rozłożenia na raty kwoty nienależenie pobranych świadczeń wraz z odsetkami oraz wydanie decyzji bez zapewnienia jej czynnego udziału w postępowaniu, a tym samym uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów mających znaczenie dla istoty rozstrzygnięcia. Skarżąca podkreśliła, że Kolegium zasadniczą część swojego uzasadnienia oparło na stanie faktycznym stanowiącym podstawę, nie kwestionowanej przez nią w żadnym zakresie, decyzji o uznaniu świadczeń rodzinnych za nienależnie pobrane, nie odnosząc się tym samym do podniesionych przez nią zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Podkreślenia wymaga, że jak trafnie podniosła skarżąca, zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania, określonej w art. 15 K.p.a., co – w ocenie Sądu – mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie utrwalone jest stanowisko, że z powołanego przepisu wynika, że sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Wskazuje się również, że do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Z powyższego wynika, że istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji wyznacza zatem rozstrzygnięcie decyzji pierwszej instancji. Wykroczenie przez organ drugiej instancji poza te granice narusza zasadę dwuinstancyjności (zob. B. Adamiak, Komentarz do art. 15 K.p.a., w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, SIP Legalis, nb. 3). Nie budzi wątpliwości Sądu, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sposób nieuzasadniony uchyliło się od rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej sprawy administracyjnej, względem sprawy, w której orzekał organ pierwszej instancji. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika bowiem jednoznacznie, że w istocie przedmiotem rozpoznania w postępowaniu odwoławczym nie była decyzja Marszałka Województwa L. z dnia [...] sierpnia 2015 r. dotycząca żądania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, ale organ odwoławczy orzekał co do zasadności uznania wypłaconych skarżącej świadczeń rodzinnych za nienależnie pobrane, co było jednak przedmiotem wcześniejszej decyzji Marszałka Województwa L. z dnia [...] lipca 2015 r. Zwrócić należy przy tym uwagę, że powyższa decyzji Marszałka Województwa L. z dnia [...] lipca 2015 r. nie była poddana kontroli instancyjnej, co więcej, jak wskazała w skardze sama skarżąca, nie kwestionowała ona tego rozstrzygnięcia w żadnym zakresie. Tymczasem Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyraźnie stwierdziło, że przedmiotem rozpoznawanego przezeń odwołania jest decyzja o nienależnym pobraniu świadczeń rodzinnych wypłaconych za okres od [...] listopada 2011 r. do [...] grudnia 2011 r., a także orzeczenie o ich zwrocie. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy potwierdził jednak zasadność rozstrzygnięcia dotyczącego nienależnie pobranych świadczeń. Wskazać ponownie więc należy, że zasadne były zarzuty skarżącej co do tego, że Kolegium rozpoznało sprawę inną pod względem przedmiotowym, aniżeli sprawa rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji. W tej kwestii istotna jest niewątpliwie treść praw i obowiązków oraz podstawa faktyczna i prawna rozstrzygnięć kończących obie sprawy. Zauważyć trzeba, że wprawdzie w niniejszej sprawie oba wspomniane wyżej rozstrzygnięcia były powiązane ze sobą, lecz jest oczywistym, że nie przesądza to o tożsamości tychże spraw. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest bowiem pogląd, zgodnie z którym decyzja o zwrocie świadczenia może być wydana dopiero wówczas, gdy przesądzone zostanie, że ma ono charakter świadczenia nienależnie pobranego (zob. w szczególności wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 22 lipca 2010 r., I OSK 619/10 i I OSK 620/10 oraz 18 kwietnia 2013 r., I OSK 1773/12, dostępne w CBOSA). Z tych względów, decyzja o zwrocie nienależenie pobranego świadczenia może zapaść jedynie wtedy, gdy decyzja o ustaleniu nienależnie pobranego świadczenia jest ostateczna. Istotne jest przy tym, że tylko ta pierwsza decyzja rodzi konkretny obowiązek administracyjny i może stanowić podstawę do prowadzenia egzekucji administracyjnej. Ponadto decyzja o zwrocie nienależenie pobranego świadczenia ma swą podstawę w przepisie art. 32 ust. 1 ustawy oświadczeniach rodzinnych, zaś decyzja o ustaleniu nienależnie pobranego świadczenia w art. 30 ust. 1 tej ustawy. Decyzje te oparte są zatem na różnych podstawach prawnych. Niewątpliwie również każda z opisanych decyzji jest wydawana odrębnie, podlega odrębnemu rozpatrzeniu i ewentualnemu zaskarżeniu. Celem takiego rozwiązania jest z pewnością stabilizacja stosunków prawnych, jakie obie decyzje te obejmują, a także oparcie decyzji o zwrocie na ostatecznej decyzji ustalającej charakter pobranego świadczenia. Podkreślić więc trzeba, że skoro decyzja o ustaleniu nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego stanowi podstawę wydania decyzji o zwrocie tego świadczenia, to sprawa charakteru wspomnianego świadczenia jest już – w administracyjnym toku instancji – wiążąco rozstrzygnięta, a organ administracji orzekający następnie w przedmiocie zwrotu świadczeń, jest związany stanowiskiem wyrażonym w tej wcześniejszej decyzji. Wzruszenie jej w postępowaniu sądowoadministracyjnym przeczyłoby pewności obrotu i działania organów. Sam związek pomiędzy materią rozstrzygniętą obiema decyzjami, a nawet przyjęcie kontynuacji postępowania, są niewystarczające dla przyjęcia tożsamości obu spraw. Organ odwoławczy rozpatruje wprawdzie sprawę ponownie, jednak podstawą jego działania jest odwołanie strony, nie może zatem zastępować strony, która odwołania nie złożyła. W konsekwencji wyłączona jest możliwość rozpoznania decyzji ustalającej, że świadczenie zostało pobrane nienależnie (art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych) w sprawie, w której zaskarżono tylko decyzję orzekającą o obowiązku zwrotu tego świadczenia (art. 30 ust. 1 tej ustawy; zob. wyroki NSA z dnia: 5 maja 2015 r., I OSK 2778/13 i 9 października 2015 r., I OSK 669/14, dostępne w CBOSA). Stwierdzić trzeba, że powyższej oceny nie może zmieniać to, że w sentencji decyzji Kolegium prawidłowo oznaczono decyzję Marszalka Województwa L. i wskazano przedmiotu jej rozstrzygnięcia. W istocie bowiem uzasadnienie decyzji dotyczy innej kwestii, na co trafnie zwrócono uwagę w skardze. Pamiętać zaś trzeba, że uzasadnienie decyzji administracyjnej, jako integralna część tej decyzji, nie może być oceniana w oderwaniu od sentencji decyzji. Niewątpliwie wszystkie elementy decyzji wzajemnie się uzupełniają i powinny być oceniane łącznie, gdyż uzasadnienie decyzji nie jest jej częścią, która mogłaby samodzielnie funkcjonować w obrocie (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 29 września 2011 r., III SA/Lu 250/11, dostępny w CBOSA). Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r. poz. 270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję. Wobec stwierdzonych w niniejszej sprawie uchybień przepisów procesowych, przedwczesnym było odnoszenie się przez Sąd do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium, stosownie do wymogów płynących z art. 15 K.p.a., ponownie rozpozna i rozstrzygnie niniejszą sprawę. Obowiązkiem organu będzie w szczególności odniesienie się wyczerpująco do wszystkich zarzutów skarżącej podnoszonych w toku postępowania. Z tych wszystkich względów, Sąd orzekł jak w sentencji.