II SA/Lu 873/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 maja 2014 r. sprawy ze skargi J.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję. We wniosku z dnia 1 lipca 2013 r. J. M. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad żoną I. M. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] – wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta J. – odmówiono przyznania J. M. wnioskowanego świadczenia. Organ I instancji przyznał, że żona wnioskodawcy legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym na stałe. J. M. sprawuje natomiast nad nią stałą opiekę, zapewniając jej prawidłowe funkcjonowanie. Organ wskazał również, że wnioskodawca nie podlega obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu lub rentowym z innych tytułów, zaś dochód jego rodziny w przeliczeniu na osobę wynosi 520,31 zł, a zatem nie przekracza kryterium dochodowego uprawniającego pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego, tj. kwoty 623,00 zł na osobę w rodzinie. Zdaniem organu I instancji J. M. spełnił również warunek rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki, co uczynił w dniu 9 października 2010 r. Zdaniem organu, na wnioskodawcy nie ciąży jednak obowiązek alimentacyjny wobec jego żony, co uniemożliwia przyznanie mu wnioskowanego świadczenia. Przepisy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego nie przewidują bowiem obowiązku alimentacyjnego między małżonkami w okresie trwania małżeństwa. W odwołaniu od powyższej decyzji J. M. zakwestionował stanowisko organu I instancji, jakoby nie należał do kręgu osób uprawnionych do pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad jego żoną I. M. Odwołujący powołał się w tej kwestii na komunikat Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej, którego wydruk załączył do odwołania, a z którego wynika, że małżonek ma prawo otrzymywać specjalny zasiłek opiekuńczy, o ile spełnione są pozostałe warunki określone w ustawie. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] – zaskarżoną w niniejszej sprawie – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, iż skarżący nie spełnia warunku istnienia obowiązku alimentacyjnego wobec osoby wymagającej opieki, bowiem obowiązek taki nie obciąża małżonków w okresie trwania małżeństwa. Dodatkowo organ odwoławczy – odmiennie niż organ I instancji – stwierdził, że skarżący nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki, warunkującej przyznanie mu żądanego zasiłku. J. i I. M. posiadają bowiem gospodarstwo rolne o pow. 3,250 ha fizycznych (1,646 ha przeliczeniowych), co wynika z załączonego do akt sprawy nakazu płatniczego Burmistrza J. z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...]. Zdaniem Kolegium prowadzenie gospodarstwa rolnego jest niewątpliwie zajęciem zarobkowym. Ponadto rolnik, którego gospodarstwo rolne obejmuje obszar użytków rolnych o powierzchni powyżej 1 ha, zgodnie z art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, podlega z mocy ustawy ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu. Stosownie zaś do art. 16 ust. 8 pkt 1 lit. "b" ustawy o świadczeniach rodzinnych, specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę podlega obowiązkowo ubezpieczeniu emerytalnemu i rentowemu z innych tytułów. Odnosząc się do załączonego do odwołania komunikatu Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej Kolegium wyjaśniło, że dokument ten nie jest źródłem prawa i nie może stanowić podstawy do wydania decyzji administracyjnej. J. M. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w której ponownie powołał się na załączony wcześniej do odwołania komunikat Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej. Zdaniem skarżącego organy odmówiły mu przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego pomimo, że spełnia on warunki do otrzymywania tego świadczenia. Ponadto skarżący załączył do skargi kopię aktu notarialnego umowy darowizny z dnia [...] lipca 2013 r., Rep. A Nr [...], z którego – jak wskazał – wynika, że nie posiada on gospodarstwa rolnego, a więc nie podlega obowiązkowi ubezpieczenia w KRUS. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do faktu zbycia przez skarżącego w drodze darowizny posiadanego gospodarstwa rolnego Kolegium podkreśliło, iż okoliczność ta miała miejsce w dniu [...] lipca 2013 r., a zatem bezspornym jest, że w dacie orzekania przez organ I instancji, tj. w dniu [...] lipca 2013 r. skarżący był objęty obowiązkowym ubezpieczeniem emerytalno-rentowym w KRUS. Również przed datą zbycia gospodarstwa rolnego, tj. w dniu [...] lipca 2013 r., skarżący złożył odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej. W ocenie organu odwoławczego, późniejsze zbycie gospodarstwa rolnego nie mogło mieć wpływu na rozstrzygnięcia organów obu instancji. Fakt ten jest bowiem nową istotną okolicznością, mogącą mieć wpływ na nabycie przez skarżącego uprawnień do specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie wcześniej jednak niż od dnia [...] lipca 2013 r., pod warunkiem złożenia przez skarżącego nowego wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Na wstępie należy podnieć, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji zgodnie z kryteriami wyznaczonymi powyższym unormowaniem Sąd doszedł do wniosku, że została ona wydana z naruszeniem prawa, co czyni koniecznym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Przedmiotem żądania skarżącego, wyrażonego w jego wniosku z dnia 1 lipca 2013 r., było przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku opieką nad niepełnosprawną żoną I. M. W rozpoznawanej sprawie zastosowanie mają zatem przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.), dalej jako "u.ś.r." Zgodnie z art. 16a ust. 1 u.ś.r. specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529 oraz z 2013 r. poz. 1439) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 623 zł (art. 16a ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 2 u.ś.r.). Wśród negatywnych przesłanek przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego cytowany przepis, w ust. 8 pkt 1, wymienia sytuacje, w których osoba sprawująca opiekę: a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, b) podlega obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z innych tytułów, c) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego, d) legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że I. M., w związku z opieką nad którą skarżący ubiega się o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym w rozumieniu art. 3 pkt 21 u.ś.r., co potwierdza treść znajdującego się w aktach sprawy orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], wydanego na stałe. Poza sporem pozostaje również okoliczność, iż skarżący rzeczywiście sprawuje nad żoną stałą opiekę. Ponadto nie budziło żadnych zastrzeżeń organów, a materiał dowodowy sprawy to potwierdził, iż dochód rodziny skarżącego nie przekracza kryterium dochodowego, o którym mowa w powołanym wyżej art. 16a ust. 2 u.ś.r., wynosząc w przeliczeniu na osobę 520,31 zł. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się natomiast w pierwszym rzędzie do ustalenia, czy jest możliwe przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim jej współmałżonkowi. Organy obu instancji odmówiły bowiem skarżącemu przedmiotowego świadczenia przede wszystkim z tego względu, że – w ich ocenie – nie należy on do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wobec jego żony, a tym samym uprawnionych do pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem nad nią opieki. W ocenie Sądu stanowisko organów w powyższym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie. Należy zauważyć, że krąg osób uprawnionych do pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego został przez ustawodawcę w obowiązującym od dnia 1 stycznia 2013 r. przepisie art. 16a ust. 1 u.ś.r. określony w sposób analogiczny, jak w przypadku kręgu osób uprawnionych do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego na mocy art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. (przed 1 stycznia 2013 r. - art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r.), tj. został ograniczony do osób, na których zgodnie z przepisami K.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny wobec osoby wymagającej opieki. Na gruncie tego ostatniego unormowania w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiły się rozbieżności w zakresie uznania, czy do osób uprawnionych do pobierania świadczenia (zobowiązanych do alimentacji) należy współmałżonek osoby wymagającej opieki. Należy przyznać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w dużej ilości orzeczeń prezentował pogląd, iż świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad współmałżonkiem nie przysługuje, albowiem pomiędzy małżonkami, w okresie trwania małżeństwa, nie ciąży obowiązek alimentacyjny. Wprawdzie - jak wskazywał Sąd – na współmałżonkach ciąży obowiązek przyczyniania się do zaspokajania potrzeb rodziny, jednak jest to obowiązek co najwyżej o charakterze alimentacyjnym i nie może być utożsamiany z obowiązkiem alimentacyjnym sensu stricto. Przedstawiony wyżej pogląd, który odpowiada stanowisku wyrażonemu w niniejszej sprawie przez organy obu instancji, został przyjęty m.in. w wyrokach tut. Sądu: z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 205/12, z dnia 28 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 386/12 oraz z dnia 23 października 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 597/12. Skład orzekający w niniejszej sprawie odstępuje jednak od powyższego stanowiska, przyjmując za prawidłową interpretację przedmiotowego problemu, zaprezentowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 2401/12 (uchylającym wyrok wydany w sprawie II SA/Lu 386/12). W wyroku tym NSA – powołując się na treść uzasadnienia uchwały Sądu Najwyższego z dnia 5 października 1982 r., sygn. akt II CZP 38/82, OSNCP 1983/2-3/31, a także na wytyczne Sądu Najwyższego z dnia 16 grudnia 1987 r., OSNCP 1988/4/42 – wskazał, że wyrażony w art. 27 k.r.o. obowiązek małżonków przyczyniania się do zaspokajania potrzeb rodziny ma charakter alimentacyjny i wchodzi w zakres szerzej nakreślonych, wynikających z treści art. 23 k.r.o., obowiązków wzajemnej pomocy oraz współdziałania dla dobra rodziny. Nadto NSA podkreślił, że nowsze orzecznictwo przesądza, iż z samego charakteru świadczeń alimentacyjnych, w tym świadczeń z art. 27 k.r.o., wynika, że ich celem jest dostarczenie uprawnionemu środków do zaspokojenia jego bieżących potrzeb. Poszczególne bowiem raty alimentacyjne służą do zaspokojenia bieżących potrzeb osoby uprawnionej (w tym zakresie powołano się na wyrok Sądu Najwyższego z 7 lipca 2000 r., III CKN 1015/00). NSA uznał zatem, że obowiązków alimentacyjnych, przewidzianych w k.r.o. nie można sprowadzać wyłącznie do tych z art. 128 i następnych k.r.o., lecz odnosić je należy do wszystkich przepisów k.r.o., które o obowiązkach alimentacyjnych stanowią, nie wyłączając art. 23 i 27 k.r.o. Obowiązki alimentacyjne małżonków wyprzedzają przy tym obowiązki alimentacyjne krewnych. Powyższe stanowisko w analogicznym kształcie, zostało wyrażone również w wyrokach NSA: z dnia 9 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1196/12; z dnia 13 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1526/12 oraz z dnia 20 września 2013 r., sygn. akt I OSK 2796/12). Pogląd ten, który w pełni znajduje zastosowanie również na gruncie art. 16a ust. 1 u.ś.r., skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, a tym samym uznaje za błędne odmienne stanowisko w tym zakresie przyjęte przez organy obu instancji, skutkujące odmową przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem. W konsekwencji uznać należy, że wydane w niniejszej sprawie decyzje tych organów naruszają przepis art. 16a ust. 1 u.ś.r. Wskazane uchybienie przyczynia się jednak do uchylenia jedynie zaskarżonej decyzji, albowiem ze względów przedstawionych poniżej pozostawało ono bez wpływu na poprawność rozstrzygnięcia organu I instancji. Należy zauważyć, że w toku przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego ustalono, że skarżący J. M. jest współwłaścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 3,25 ha fizycznych (1,646 ha przeliczeniowych), położonego w miejscowości J. (gospodarstwo to na zasadzie wspólności małżeńskiej stanowi własność skarżącego i jego żony). Okoliczność tę Samorządowe Kolegium Odwoławcze - utrzymując w mocy odmowną decyzję organu I instancji – uznało za dodatkową przeszkodę dla przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia. Zdaniem organu odwoławczego nie można bowiem przyjąć, że skarżący, jako rolnik, spełnia przesłankę rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Ponadto powyższe ustalenie Kolegium utożsamiało z wystąpieniem po stronie skarżącego przesłanki negatywnej określonej w art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. "b" u.ś.r. Co do zasady należy zgodzić się ze stanowiskiem, iż nie jest możliwe uzyskanie specjalnego zasiłku opiekuńczego z art. 16a ust. 1 u.ś.r. przez osobę, która jest rolnikiem w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy z 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, bowiem prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tegoż świadczenia. Do rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne nie ma zastosowania pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Praca we własnym gospodarstwie rolnym, zarządzanie nim, jest formą aktywności zawodowej uprawianą dla celów zarobkowych (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 975/13, LEX nr 1398572). W kwestii możliwości spełnienia przez rolnika przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny wypowiedział się ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12 (publ. ONSA i WSA 2013, nr 3, poz. 40), przyjmując tezę, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 u.ś.r. Wprawdzie uchwała ta została podjęta na gruncie art. 17 u.ś.r. regulującego kwestie przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, jednak mając na uwadze, że przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego również zostało przez ustawodawcę uzależnione od rezygnacji przez wnioskodawcę z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, powołaną wyżej tezę należy uznać za aktualną również na gruncie art. 16a u.ś.r. Należy również zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium, iż ustalenie, że osoba wnioskująca o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, jest rolnikiem posiadającym gospodarstwo rolne obejmujące obszar użytków rolnych powyżej 1 ha przeliczeniowego, świadczy o wystąpieniu przesłanki negatywnej z art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. "b" u.ś.r. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1403 ze zm.) rolnik spełniający ten warunek podlega z mocy ustawy ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu. W niniejszej sprawie skarżący w toku postępowania administracyjnego nie kwestionował faktu posiadania gospodarstwa rolnego. Wraz ze skargą do tut. Sądu przedłożył on jednak kopię wypisu aktu notarialnego umowy darowizny z dnia [...] lipca 2013 r., Rep. A Nr [...], na mocy której zbył własność przedmiotowego gospodarstwa, przekazując je w ustalonych częściach na rzecz: R. H., A. P. i K. B. Przedmiotowy dokument świadczy o tym, że przeszkoda w przyznaniu skarżącemu wnioskowanego świadczenia, wynikająca z prowadzenia przez niego gospodarstwa rolnego, istniała jedynie w chwili orzekania przez organ I instancji (w dniu [...] lipca 2013 r.), przez co decyzja ta, pomimo jej wadliwego uzasadnienia, była zgodna z prawem. Wskazana przeszkoda została natomiast usunięta przed wydaniem orzeczenia przez organ II instancji, co miało miejsce w dniu [...] sierpnia 2013 r. Okoliczność ta, mająca - wobec błędnego stanowiska organów co do istnienia obowiązku alimentacyjnego – niewątpliwie istotne znaczenie dla sprawy, nie była jednak znana organowi odwoławczemu w chwili orzekania, bowiem został ujawniona dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Świadczy ona jednak o tym, że zaskarżona decyzja narusza prawo również w zakresie dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego na mocy art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., który stanowi, iż w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "b" p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Rozpatrując ponownie odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. weźmie pod uwagę okoliczność zbycia przez skarżącego w dniu 18 lipca 2013 r. w drodze darowizny posiadanego gospodarstwa rolnego, jak również uwzględni przyjętą przez Sąd w niniejszej sprawie wykładnię art. 16a ust. 1 u.ś.r., w myśl której małżonek należy do kręgu osób uprawnionych do pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną.