II SA/Lu 878/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca) Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agata Jakimiuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2023 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 25 lipca 2023 r., znak: SKO.41/4186/OS/2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z dnia 25 lipca 2023 r., nr SKO.41/4186/OS/2023, po rozpatrzeniu odwołania M. B. (dalej jako: "skarżący"), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Lublin z dnia 2 czerwca 2023 r. nr MOPR.D-ŚS.460.94856.2023 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Rozstrzygnięcie organu zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny. W dniu 19 kwietnia 2022 r., skarżący M. B. złożył wniosek o ustalenie na jego rzecz prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką, J. B., legitymującą się orzeczeniem Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w L. z dnia 31 marca 2022 r., zaliczającym ją do grona osób o znacznym stopniu niepełnosprawności do dnia 31 marca 2023 r. Decyzją z dnia 25 kwietnia 2022 r., Prezydent Miasta Lublin odmówił skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wskazując na negatywną przesłankę, wynikającą z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., (Dz.U. z 2023 r., poz. 390 ze zm., dalej jako: "u.ś.r."), tj. powstanie niepełnosprawności osoby wymagającej opieki po ukończeniu 18 roku życia. Decyzję doręczono skarżącemu w dniu 13 maja 2022 r. W dniu 13 czerwca 2022 r. skarżący wniósł odwołanie. Postanowieniem z dnia 5 lipca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 659/22 uchylono zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie przywróciło skarżącemu termin do wniesienia odwołania. Następnie decyzją z dnia 26 kwietnia 2023 r. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Lublin i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy podniósł, że organ I instancji powinien przeprowadzić wywiad środowiskowy, w którym w sposób niebudzący wątpliwości ustali dzienny harmonogram opieki strony nad matką. Ponadto należy ustalić, czy w ogóle jest możliwe sprawowanie opieki przez skarżącego nad niepełnosprawną matką, czy ewentualne sprawowanie opieki nad niepełnosprawną matką nie stanowi dla niej zagrożenia życia i zdrowia. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania, Prezydent Miasta Lublin decyzją z dnia 2 czerwca 2023 r., odmówił przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego, ponownie wskazując na zaistnienie negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. tj. wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Po rozpatrzeniu odwołania pełnomocnika skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z dnia 25 lipca 2023 r., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium zakwestionowało powołanie się przez organ I instancji na przesłankę negatywną związaną z wiekiem powstania niepełnosprawności osoby, nad którą ma być sprawowana opieka, ze względu na wspomniany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13). Jednocześnie, zdaniem Kolegium, w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy zakresem wymaganej, niezbędnej opieki nad niepełnosprawną matką a rezygnacją z zatrudnienia skarżącego, co jest podstawowym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stosownie do art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z załączonego do akt sprawy harmonogramu opieki, jaką sprawuje skarżący nad swoją matką, wynika, że zakres opieki skarżącego polega na wykonywaniu czynności związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego. Sprawowana opieka nie jest permanentna, a matka skarżącego jest w stanie przebywać w swoim miejscu zamieszkania sama, spędza samodzielnie noce, bowiem wskazała, że syn bywa u niej czasami cały dzień i całą noc. Organ podniósł, że czynności wykonywanie przez skarżącego takie jak przygotowywanie posiłków, mycie podłóg, pranie, sprzątanie, robienie zakupów mogą być realizowane także przez osobę czynną zawodowo, gdyż mają charakter uniwersalny. Wymienione przez skarżącego czynności stanowią zwykłą opiekę nad swoim rodzicem wynikającą zarówno z obowiązku moralnego jak i obowiązku prawnego (alimentacyjnego). Matka skarżącego jest osobą chodzącą za pomocą chodzika, samodzielnie spożywa przygotowane przez skarżącego posiłki. Powyższe czynności wykonywane z pewnymi ograniczeniami wynikającymi z wieku jak i chorób, jednak potrzeby matki nie powodują konieczności rezygnacji z zatrudnienia. Organ zaznaczył, że strona jest w wieku aktywności zawodowej, nie ukończyła jeszcze 46 roku życia. Czynności związane z opieką nad matką, które zostały wymienione przez skarżącego nie są na tyle absorbujące, żeby nie mogły być wykonywane przez osoby trzecie w ramach usług opiekuńczych, które mogłyby być przyznane i realizowane w czasie, gdy skarżący podjąłby zatrudnienie. Organ uznał, że obiektywnie nie istnieje powód usprawiedliwiający oświadczenie strony o braku możliwości podejmowania zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad matką. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący zarzucił: 1) rażące naruszenie art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności i wydanie decyzji administracyjnej przez organ II instancji na niekorzyść strony odwołującej się poprzez oparcie jej na innych okolicznościach faktycznych i założeniach prawnych, które nie były uprzednio podnoszone, pozbawiając stronę możliwości składania zarzutów w tym zakresie, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji; 2) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z i art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r., przez: a) dokonanie dowolnego, nieuzasadnionego i niewnikającego z zebranego materiału dowodowego ustalenia stanu faktycznego poprzez uznanie, iż brak jest bezpośredniego i ścisłego związku przyczynowo-skutkowego zakresem wymaganej niezbędnej opieki nad niepełnosprawną matką a rezygnacją z niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego, w tym przede wszystkim sprzecznego z oświadczeniami skarżącego i jego matki co do zakresu i charakteru świadczonej opieki, przeprowadzonym wywiadem, sporządzonym planem dnia, czy też orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanego w dniu 31 marca 2023 r. przez Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w L. (k. 92 akt) i uznaniu, że w okolicznościach sprawy brak jest podstaw do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieka nad niepełnosprawną matką, 3) art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. poprzez bezzasadne przyjęcie braku podstaw do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką w sytuacji, gdy ustawodawca nie zdefiniował w sposób jednoznaczny użytego pojęcia stałej lub długotrwałej opieki, a z zebranego materiału dowodowego i poczynionych ustaleń w tym zakresie jednoznacznie wynika, że syn (skarżący) taką opiekę sprawuje, matka skarżącego jest osobą zaliczoną do znacznego stopnia niepełnosprawności, wymaga pomocy innej osoby w związku z ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji i zachodzi konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku z tymi ograniczeniami i potrzebami co czyni możliwość podjęcia pracy nawet w niepełnym wymiarze godzinowym niemożliwym. Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, zważył, co następuje. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji dokonana na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492, ze zm.) oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Przedmiotem kontroli Sądu było rozstrzygnięcie dotyczące odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. W pierwszej kolejności wskazać należy, że Kolegium prawidłowo skorygowało błąd organu I instancji w zakresie podstawy odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Organ I instancji, oparł decyzję odmowną na art. 17 ust. 1b u.ś.r. Natomiast podstawa ta jest wadliwa, ze względu na to, że zgodność z Konstytucją wyżej wskazanego przepisu została zakwestionowana wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Trybunał uznał za niekonstytucyjne uzależnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od okresu powstania niepełnosprawności. Przypomnieć należy, że prawodawca wprawdzie nie podjął działań w celu uchylenia lub zmiany art. 17 ust. 1b u.ś.r., jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się jednolity już pogląd, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (wyroki NSA z 6 lipca 2016 r., I OSK 223/16; z 2 sierpnia 2016 r., I OSK 923/16; z 7 września 2016 r., I OSK 755/16; z 21 października 2016 r., I OSK 1853/16; z 4 listopada 2016 r., I OSK 1578/16, z 10 listopada 2016 r., I OSK 1512/16; z 14 grudnia 2016 r., I OSK 1614/16; z 11 lipca 2017 r., I OSK 1600/16, CBOSA). Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje niezależnie od momentu kiedy powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Nie ma przy tym znaczenia, czy opieka jest sprawowana nad małżonkiem, dzieckiem, czy rodzicem (analogiczne stanowisko wyrażono w wyrokach tutejszego sądu, tj. wyrok WSA w Lublinie z dnia 7 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 55/19; wyrok z dnia 28 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 87/19; wyrok WSA w Lublinie z dnia 10 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 174/22; wyrok WSA w Lublinie z dnia 1 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 20/22; wyrok WSA w Lublinie z dnia 10 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 185/22). Sąd podziela również trafność oceny organu odwoławczego w zakresie wyeliminowania tej negatywnej przesłanki odmowy przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Natomiast pomimo powyższych ustaleń, odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest zasadna. W rozpoznawanej sprawie rolą Sądu było ustalenie, czy niepodejmowanie przez skarżącego zatrudnienia pozostaje w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką oraz czy zakres sprawowanej opieki obiektywnie uniemożliwia skarżącemu podjęcie pracy chociażby w ograniczonym zakresie. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje wymienionym w tym przepisie osobom, innym niż matka, ojciec, opiekun faktyczny bądź osoba będąca rodziną zastępczą, jeśli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Analiza treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. prowadzi do jednoznacznego wniosku, że świadczenie pielęgnacyjne ma stanowić pomoc ze strony państwa dla osoby zdolnej do pracy, lecz niezatrudnionej i niewykonującej innej pracy zarobkowej z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07). A zatem świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom, których brak aktywności zawodowej wynika bezpośrednio i wyłącznie z konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Podkreślić należy, że świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym rodzicem, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku dziecka względem rodzica, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2859/20 wyjaśnił, że pomimo, iż ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji pojęcia "sprawowanie opieki", to jednak z treści art. 17 ust. 1 wynika, że aby można było mówić o opiece w rozumieniu tego przepisu, musi ona mieć charakter stały i lub długoterminowy. Określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy bowiem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki całkowicie wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, wszak świadczenie pielęgnacyjne jest formą rekompensaty braku dochodu jedynie w takiej sytuacji i nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Dla jego przyznania musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką. Jednocześnie w postępowaniu w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obowiązkiem organu administracji jest zatem ustalenie związku między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia), a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Ocena istnienia takiego związku winna zaś bazować na ustaleniu wymiaru faktycznie sprawowanej opieki, w kontekście jej kolidowania z możliwością podjęcia pracy. Podzielając ten pogląd Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 351/21, stwierdził, że takich ustaleń nie można utożsamiać z oceną wskazań dotyczących osoby niepełnosprawnej, wynikających z treści orzeczenia o niepełnosprawności. Ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, że matka skarżącego ma 73 lata, porusza się za pomocą chodzika, sama nie opuszcza mieszkania poza wizytami u lekarza, okresowo korzysta z pielucho-majtek, posiłki spożywa samodzielnie ale nie jest w stanie samodzielnie ich przygotować. Większość z czynności wymienionych przez matkę skarżącego podczas wywiadu środowiskowego nie wymaga całodobowej bądź nawet stałej w ciągu dnia obecności skarżącego (przygotowanie posiłków, sprzątanie, mycie podłóg, pranie pościeli i odzieży, podanie leków po obiedzie, zakupy, poranna i wieczorna toaleta zakupy. Są to zatem czynności wykonywane w każdym gospodarstwie domowym również przez osoby pracujące, a więc nie są czynnościami opiekuńczymi. Niektóre z tych czynności nie muszą być też wykonywane codziennie (np. robienie zakupów). Ponadto w oświadczeniu z dnia 19 maja 2023 r. matka skarżącego podała, że syn pomaga jej we wszystkich czynnościach dnia codziennego zależnie od jej potrzeb oraz samopoczucia syn bywa u niej w różnych porach dnia, czasami cały dzień i całą noc. Oznacza to zatem, że sprawowana opieka nie jest permanentna, a matka skarżącego jest w stanie przebywać w swoim miejscu zamieszkania sama, samodzielnie spędza noce, bowiem oświadczyła, że syn bywa u niej czasami cały dzień i całą noc. Wyjaśnić należy, że zakres czynności wykonywanych przez skarżącego w rzeczywistości nie odbiega od zwyczajnego prowadzenia gospodarstwa domowego przez osoby podejmujące zatrudnienie. Powyższe czynności mogą być realizowane przez osobę aktywną zawodowo, mają one charakter uniwersalny, tzn. nie dotyczą tylko grona osób, co do których istnieje konieczność zapewnienia opieki i pomocy w związku ze znacznym stopniem niepełnosprawności. Zdaniem Sądu ocena dokonana przez organ była prawidłowa. Pomimo posiadania przez matkę skarżącego orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, okoliczności sprawy nie wskazują, aby zakres sprawowanej przez skarżącego opieki wykluczał podjęcie przez niego zatrudnienia (chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy). Powyższe potwierdzają ustalenia organu, że matka skarżącego nie potrzebuje całodobowej opieki (spędza samodzielnie noce, a syn bywa u niej czasami cały dzień i całą noc). Reasumując, stwierdzić należy, że mimo ograniczonego zakresu samodzielności matki skarżącego, możliwe jest podjęcie przez skarżącego zatrudnienia. Jednocześnie Sąd nie kwestionuje sprawowania opieki nad matką przez skarżącego w ogóle, natomiast zaznaczyć należy, że jest to opieka całodobowa o charakterze niezbędnym, wykluczającym jakąkolwiek zawodową aktywność skarżącego. Oznacza to, że obiektywnie nie istnieje powód usprawiedliwiający oświadczenie skarżącego o braku możliwości podejmowania zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad matką. Na marginesie przypomnieć należy, że pomoc społeczna ma charakter subsydiarny. Przede wszystkim na rodzinie ciąży obowiązek opieki, zwłaszcza nad niepełnosprawnym jej członkiem. Świadczenie pielęgnacyjne nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez Państwo osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad tą osobą niepełnosprawną. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ dokonał prawidłowej subsumcji ustaleń faktycznych i zasadnie przyjął, że zakres świadczonej przez skarżącego opieki nad matką nie wypełnia dyspozycji art. 17 ust. 1 u.ś.r. w kontekście niemożności podjęcia przez niego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z zachowaniem zasad postępowania określonych w przepisach art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. i opatrzone uzasadnieniem odpowiadającym kryteriom z art. 107 § 3 k.p.a. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, nie stwierdzając naruszenia prawa przez organy, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.