II SA/Lu 881/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant Asystent sędziego Bartłomiej Pastucha, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Spółdzielni R. w B. w przedmiocie wymierzenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego grzywny za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II SAB/Lu 112/14 oddala skargę. W dniu [...] października 2015 r. (data nadania – k. 11 akt sądowych) Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę o wymierzenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w L. grzywny za niewykonanie wyroku tego Sądu z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II SAB/Lu 112/14. W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółdzielnia wyjaśniła, że powołanym wyrokiem WSA w Lublinie uwzględnił jej skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. i zobowiązał ww. organ do rozpatrzenia jej wniosku z dnia [...] listopada 2012 r. w części obejmującej pkt II, w terminie 30 dni od doręczenia akt sprawy. Termin ten – jak podał autor skargi – upłynął w dniu 24 czerwca 2015 r. Z uwagi na fakt, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. we wskazanym terminie nie wykonał zobowiązania Sądu, Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w piśmie z dnia [...] sierpnia 2015 r. wezwała organ do wykonania ww. prawomocnego wyroku. W dniu [...] sierpnia 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie, w którym odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego. W ocenie strony skarżącej w niniejszej sprawie zaistniały wszystkie przesłanki, które warunkują wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 154 § 6 p.p.s.a. PINB w L. nie rozpoznał bowiem wniosku Spółdzielni zawartego w piśmie z dnia 26 listopada 2012 r. przez okres blisko trzech lat, a nadto nie rozpoznał go również w 30-dniowym terminie zakreślonym przez Sąd w wyroku z dnia 29 stycznia 2015 r. Zdaniem Spółdzielni postawę taką należy ocenić jako lekceważenie prawomocnych rozstrzygnięć sądowych oraz lekceważenie obowiązujących przepisów prawa, tj. przepisów k.p.a. określających terminy załatwiania spraw, co winno skutkować zastosowaniem przewidzianych przez prawo instrumentów gwarantujących realizację konstytucyjnej zasady praworządności. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że w wykonaniu wyroku zapadłego w sprawie o sygnaturze II SAB/Lu 112/14 wydał postanowienie z dnia 24 sierpnia 2015 r., odmawiające wszczęcia na żądanie skarżącej Spółdzielni postępowania w trybie art. 66 Prawa budowlanego. Wprawdzie postanowienie to zostało uchylone postanowieniem organu drugiej instancji z dnia [...] października 2015 r., jednak – wypełniając treść powyższego wyroku – PINB w L. w dniu [...] listopada 2015 r. ponownie wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Jednocześnie - mając na względzie, że art. 66 Prawa budowlanego ma charakter nakazowy i nie pozwala na wszczęcie postępowania na wniosek, a jedynie z urzędu - organ pierwszej instancji w dniu [...] listopada 2015 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stanu technicznego objętego wnioskiem Spółdzielni pawilonu handlowego usytuowanego przy ul. [...] w B.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W sprawie niniejszej poza sporem pozostaje, że prawomocnym wyrokiem z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II SAB/Lu 112/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, uwzględniając skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w B. na bezczynność Inspektor Nadzoru Budowlanego, w pkt II sentencji zobowiązał ten organ do rozstrzygnięcia wniosku strony skarżącej z dnia [...] listopada 2012 r. w części dotyczącej jego pkt II, tj. – jak wynika z uzasadnienia wyroku – żądania nakazania w drodze decyzji usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w pawilonie handlowym położonym przy ul. [...] w B.. W końcowej części uzasadnienia ww. wyroku Sąd zaznaczył, że organ przedmiotowy obowiązek winien wykonać – stosownie do art. 35 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 286 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") – w terminie 30 dni od daty doręczenia mu akt administracyjnych sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku. Jak natomiast wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru załączonego do akt sprawy II SAB/Lu 112/14 (k. 58), doręczenie organowi odpisu ww. wyroku po jego uprawomocnieniu się, wraz z aktami sprawy, miało miejsce w dniu 21 maja 2015 r. W rozpoznawanej obecnie skardze skarżąca Spółdzielnia zwróciła się natomiast do Sądu o wymierzenie zobowiązanemu organowi grzywny z tytułu niewykonania powyższego orzeczenia. Zgodnie z art. 154 § 1 p.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 2). Wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi (§ 3). . Na wstępie podkreślić wypada, iż warunkiem formalnym złożenia skargi w przedmiocie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność jest - jak wynika z powołanych wyżej regulacji - uprzednie pisemne wezwanie organu do wykonania obowiązku nałożonego owym wyrokiem. Z przekazanych Sądowi akt administracyjnych sprawy wynika, że warunek ten został przez stronę skarżącą spełniony, albowiem w piśmie z dnia [...] sierpnia 2015 r. (data wpływu – [...] sierpnia 2015 r., k. 53 akt adm. I inst., tom I) Spółdzielnia zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. ze stosownym wezwaniem. Zaznaczyć trzeba, że wezwanie to nie było przedwczesne, albowiem zostało złożone już po doręczeniu organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Przechodząc do merytorycznej oceny skargi podnieść należy, że z dyspozycji powołanego wyżej art. 154 § 3 p.p.s.a. a contrario wywodzi się, iż wykonanie przez organ wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność przed wniesieniem skargi w trybie § 1 tego unormowania czyni tę skargę niezasadną. Stan w postaci niewykonania wyroku lub niezałatwienia sprawy po wyroku kasacyjnym bądź stwierdzającym nieważność aktu lub czynności musi istnieć w chwili złożenia skargi do sądu administracyjnego. Środek prawny, jakim jest skarga na niewykonanie wyroku przewidziana w art. 154 § 1 p.p.s.a. ma bowiem głównie charakter dyscyplinujący organ do załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie, a w mniejszym stopniu charakter represyjny . Stanowisko, iż sąd administracyjny, oceniając zasadność skargi na niewykonanie wyroku, bierze pod uwagę stan istniejący w dacie jej wnoszenia, jest powszechnie aprobowane w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Wyd. CH Beck, Warszawa 2011, s.550; T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 4, Warszawa 2011, s. 709; a także wyroki NSA: z dnia 4 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 652/08; z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1390/09 oraz z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1341/11 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Mając na względzie przywołany pogląd orzecznictwa i doktryny, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, stwierdzić należy, że rozpoznawana skarga nie może zostać uwzględniona. Analiza akt niniejszej sprawy nie pozostawia bowiem wątpliwości, że przed wniesieniem przedmiotowej skargi (co – jak wskazano na wstępie uzasadnienia – miało miejsce w dniu [...] października 2015 r.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. wykonał zobowiązanie wynikające z pkt II wyroku z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II SAB/Lu 112/14, tj. rozpatrzył żądanie zawarte w pkt II wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w B. z dnia [...] listopada 2012 r., wydając w dniu [...] sierpnia 2015 r. postanowienie nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w trybie art. 66 ustawy Prawo budowlane i nakazania właścicielowi lokalu użytkowego w pawilonie handlowym przy ul. [...] w B. w drodze decyzji usunięcia w określonym terminie nieprawidłowości, które wystąpiły przy realizacji tzw. przebudowy i rozbudowy ww. obiektu. Podkreślić wypada, że w kontekście oceny, czy organ wykonał obowiązek wynikający z wyroku z dnia 29 stycznia 2015 r., bez znaczenia pozostaje prawidłowość podjętego w dniu [...] sierpnia 2015 r. postanowienia. Kontrola tego rozstrzygnięcia była bowiem dopuszczalna wyłącznie w drodze postępowania instancyjnego i ewentualnie w dalszej kolejności skargi do sądu administracyjnego. W orzecznictwie utrwalone jest w tym zakresie stanowisko, że zarzut niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność nie może zostać uwzględniony jeśli organ, po otrzymaniu akt sprawy, wydał w sprawie rozstrzygnięcie, nawet jeśli uczynił to wbrew ocenie prawnej wyrażonej w orzeczeniu sądu. Niezastosowanie się do oceny prawnej zawartej w wyroku sądu może być bowiem podstawą jedynie uchylenia rozstrzygnięcia (co też w przypadku postanowienia PINB w L. z dnia [...] sierpnia 2015 r. - jak wynika z odpowiedzi na skargę - istotnie miało miejsce podczas kontroli instancyjnej), nie może natomiast skutkować ukaraniem organu grzywną (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2005 r., sygn. akt OSK 426/05, LEX nr 198147; wyrok NSA z dnia 25 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 426/05, LEX nr 198147; wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 września 2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 224/10, LEX nr 760227). W świetle powyższych rozważań nie budzi wątpliwości, że wydając na podstawie art. 61a k.p.a. postanowienie z dnia [...] sierpnia 2015 r. o odmowie wszczęcia postepowania, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. wykonał obowiązek nałożony wyrokiem WSA w Lublinie zapadłym w sprawie II SAB/Lu 112/14. Przesądza o tym sam fakt wydania owego postanowienia, zaś do odmiennych wniosków nie może prowadzić jego wadliwość stwierdzona w postępowaniu drugoinstancyjnym. Biorąc zaś pod uwagę, że postanowienie to zostało wydane przed złożeniem w niniejszej sprawie skargi o wymierzenie organowi grzywny, również fakt naruszenia przez organ nadzoru budowlanego określonego w ww. wyroku trzydziestodniowego terminu na wydanie rozstrzygnięcia nie może skutkować uwzględnieniem skargi. Ponownie podkreślić bowiem należy, że uwzględnienie skargi złożonej w trybie art. 154 § 1 p.p.s.a. uzasadnione jest jedynie w sytuacji, gdy stan w postaci niewykonania wyroku istniał w chwili złożenia skargi do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała natomiast miejsca. Z tych względów Sąd, na mocy art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.