II SA/Lu 909/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 lipca 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy Siennica Różana z dnia 28 marca 2013 r. nr XIX/138/2013 w przedmiocie gminnego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; Wojewoda Lubelski złożył w dniu [...] r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r., nr [...], w sprawie gminnego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy na 2013 r., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Wojewoda wskazał, iż w jego ocenie uchwała ta została podjęta z istotnym naruszeniem art. 11 a ust. 2 i ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt, gdyż: - nie wskazuje konkretnego schroniska, do którego należy przewozić bezdomne zwierzęta; - nie wskazuje konkretnego podmiotu, jaki będzie zajmował się odławianiem bezdomnych zwierząt; - nie reguluje kwestii obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt; - nie wskazuje sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy. W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o oddalenie skargi. Gmina podkreśliła, że w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały zostały należycie wyjaśnione powody braku skonkretyzowania w tym akcie schroniska, do którego należy przewozić bezdomne zwierzęta. Z uzasadnienia tego wynika bowiem, iż gmina podjęła szereg działań w celu zawarcia stosownej umowy z określonym schroniskiem na przyjmowanie bezdomnych zwierząt, jednakże żadne z pobliskich schronisk nie wyraziło woli zawarcia takiej umowy. Rada Gminy podjęła mimo to zaskarżoną uchwałę uznając, że w razie konieczności umieszczenia zwierzęcia w schronisku, wystarczające będzie podjęcie działań "na bieżąco". Skoro Gminie nie udało się nawiązać współpracy i zawrzeć umowy z żadnym schroniskiem, to w konsekwencji nie można było także określić konkretnego sposobu wydatkowania środków finansowych w wysokości 3 500 zł na rok 2013, przeznaczonych na realizację tego programu. W ocenie Gminy, podniesione w skardze Wojewody zarzuty mogą być ewentualnie stanowić sugestię do nieuchwalania programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na kolejny rok, o ile w dalszym ciągu nie będzie możliwe – z przyczyn obiektywnych – wskazanie w uchwale konkretnego schroniska, do którego byłyby przewożone bezdomne zwierzęta. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga Wojewody jest zasadna. Skarga ta została wniesiona na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), stanowiącego, iż organ nadzoru, po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1, to jest po upływie 30 dni od dnia doręczenia mu przez wójta uchwały rady gminy, nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały rady, lecz przysługuje mu prawo zaskarżenia tej uchwały do sądu administracyjnego. Przedmiotem skargi Wojewody jest uchwała Rady Gminy z dnia [...]r., nr [...], w sprawie gminnego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy na 2013 r. Uchwała ta, jak wynika z jej treści, została wydana w oparciu o delegację ustawową określoną w art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r., poz. 856), zwanej dalej "ustawą". Pierwszy z tych przepisów stanowi ogólną normę kompetencyjną uprawniającą radę do podejmowania uchwał w innych niż wymienione w art. 18 ust. 2 pkt 1-14 ustawy o samorządzie gminnym sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Drugi zaś wskazuje, że rada gminy wypełniając ciążący na gminie obowiązek zapewniania opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywania, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zakres przedmiotowy wspomnianego aktu został unormowany przede wszystkim w art. 11a ust. 2 ustawy, z którego wynika, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. W myśl ust. 5 art. 11a ustawy program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt powinien zawierać także podstawowe rozstrzygnięcia co do kosztów realizacji tego programu, poprzez "wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków" (art. 11a ust. 5). Należy zatem podkreślić, że przepisy art. 11a ust. 2 i ust. 5 ustawy wskazują obligatoryjne elementy programu, o którym mowa w art. 11a ust. 1 ustawy, co oznacza, że pominięcie któregokolwiek z nich stanowi istotne naruszenie prawa. Ustawodawca wskazał nadto dwa elementy fakultatywne programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, to jest możliwość określenia planu znakowania zwierząt w gminie (art. 11a ust. 3) oraz powierzenia realizacji zadań wymienionych w art. 11a ust. 2 pkt 3-6 podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (art. 11a ust. 4). W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt powinien zawierać konkretne i jednoznaczne wskazania co do sposobu realizacji ujętych w nim zadań. Wobec tego w przedmiotowym programie wskazane powinno być konkretne schronisko dla zwierząt z podaniem jego nazwy i adresu. To w programie powinien zostać określony sposób zapewnienia przedmiotowej opieki, a nie jak wskazuje Gmina w odpowiedzi na skargę poprzez podjęcie późniejszych działań przez nieokreślone w programie podmioty. Wymóg zapewnienia opieki może być realnie spełniony jedynie wówczas, gdy schronisko istnieje i jest wskazane w programie i tylko takiemu schronisku można powierzyć realizację zadań wynikającego z przepisów ustawy (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II OSK 37/13, Lex nr 1340256; wyrok WSA w Lublinie z dnia 27 września 2012 r., II SA/Lu 591/12, Lex nr 1258248; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 lipca 2012 r., II SA/Go 487/12, Lex nr 1257457; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 11 grudnia 2012 r., II SA/Wr 570/12, Lex nr 1234475; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 19 listopada 2013 r., II SA/Bd 887/13, Lex nr 1435151). Prawidłowe jest zatem stanowisko organu nadzoru, iż brak wskazania konkretnego schroniska, do którego należy przewozić bezdomne zwierzęta oraz konkretnego podmiotu, jaki będzie zajmował się odławianiem bezdomnych zwierząt stanowi istotne naruszenie odpowiednio art. 11a ust. 2 pkt 1 pkt 3 ustawy. W tym zakresie zaskarżona uchwała zawiera bowiem bardzo lakoniczne unormowanie wskazujące, iż "zapewnia się opiekę bezdomnym zwierzętom z terenu gminy przez odławianie bezdomnych zwierząt i zapewnienie im miejsca w schronisku dla zwierząt lub w gospodarstwie przystosowanym do hodowli zwierząt" (§ 1 pkt 1 uchwały) oraz wskazuje, że "po upływie okresu, o którym mowa w § 2 ust. 1", to jest okresu do 6 miesięcy, w jakim zwierzę ma pozostawać w gospodarstwie przystosowanym do hodowli zwierząt, "zwierzę jest przekazywane dla schroniska dla zwierząt" (§ 4 uchwały). Należy przy tym zauważyć, iż z uwagi na powyższe braki, to jest z powodu niewskazania określonego schroniska, do jakiego należy przewozić bezdomne zwierzęta oraz konkretnego podmiotu, który będzie zajmował się odławianiem bezdomnych zwierząt, Rada Gminy dopuściła w istocie sytuację, w której niemożliwa będzie realizacja przez Gminę jej zadania własnego, jakim z mocy art. 11a ust. 1 ustawy jest zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie. Z § 2 ust. 2 uchwały wynika, iż zabronione jest odławianie zwierząt "bez zapewnienia im miejsca w schronisku dla zwierząt lub w gospodarstwie, o którym mowa w ust. 1" to jest w gospodarstwie przystosowanym do hodowli zwierząt położonym na terenie gminy. W świetle § 2 ust. 1 uchwały Gmina zapewniła opiekę bezdomnym odłowionym zwierzętom w opisanym wyżej gospodarstwie, ale tylko na okres "do 6 miesięcy". Oznacza to więc, że w przypadku przedłużania się opisywanej w uzasadnieniu zaskarżonej sytuacji braku możliwości zawarcia umowy ze schroniskiem dla zwierząt i nieznalezieniu osób chętnych do adopcji bezdomnego zwierzęcia (§ 3 i § 7 uchwały) zwierzęta takie pozbawione zostałyby opieki ze strony Gminy, co jest niedopuszczalnym. Mogłoby to też prowadzić do absurdalnej sytuacji, w jakiej Gmina wobec braku możliwości zapewnienia odławianym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt uchylałaby się od obowiązku ich odławiania. Niewątpliwie również Rada Gminy nie uregulowała w zaskarżonym akcie kwestii dotyczącej obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt, naruszając tym samym w sposób istotny art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy. W § 6 uchwały zawarte są bowiem jedynie zapisy wskazujące, że Gmina prowadzi działania w celu zmniejszenia populacji zwierząt bezdomnych m.in. poprzez sfinansowanie sterylizacji i kastracji bezdomnych zwierząt przed przekazaniem ich nowym właścicielom oraz poprzez "umożliwienie sterylizacji". Zasadny był również zarzut Wojewody, iż zaskarżona uchwała nie wskazuje sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy. Z § 11 uchwały wynika bowiem jedynie wielkość środków pieniężnych służących realizacji zadań określonych w przedmiotowym programie, nie ma zaś żadnych zapisów wskazujących, jak środki te będą wydatkowane. Podkreślić należy, że argumentacja podniesiona przez Gminę w odpowiedzi na skargę nie ma wpływu na wynik sprawy. Trudności wiążące się z realizacją zadania własnego Gminy, którym jest zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie w żadnym razie nie mogą usprawiedliwiać uchylenia się od wykonania tego obowiązku. Mając powyższe na uwadze, to jest mając na względzie również zakres zaistniałych uchybień, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości w oparciu o art. 147 § 1 P.p.s.a. Orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały znajduje podstawę w art. 152 P.p.s.a. Przeszkody do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały nie stanowi art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten wprawdzie nie pozwala na stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy po upływie roku od dnia jej podjęcia, jednakże ograniczenie to nie dotyczy aktów prawa miejscowego. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone w powołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2013 r., II OSK 37/13 (Lex nr 1340256), iż uchwała zatwierdzająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt stanowi akt planowania, który obok postanowień indywidualno-konkretnych zawiera zapisy generalno-abstrakcyjne, co czyni z niego akt prawa miejscowego. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł, jak w sentencji.