II SA/Lu 92/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia WSA Robert Hałabis, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi M.W. i K. W. na decyzję Wojewody L. z dnia [..] nr [..] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody L. na rzecz M. W. i K. W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda [...] decyzją z dnia 10 grudnia 2013 r., znak: [...], w związku z wniesieniem odwołań przez I. S., M. i K. W. oraz K. S. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 22 października 2013 roku, znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. R. pozwolenia na dobudowę szóstego stanowiska do myjni samochodowej, bezdotykowej, pięciostanowiskowej z kontenerem technicznym z uzbrojeniem na terenie działek: a, b, c, d, e przy ul. [...] w [...] – umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wyjaśnił, iż organ pierwszej instancji wydając opisaną wyżej decyzję o pozwoleniu na budowę, za obszar oddziaływania projektowanej dobudowy szóstego stanowiska do myjni samochodowej, uznał jedynie działki o numerach ewidencyjnych: a, b, c, d i e, będące własnością inwestora, któremu też w toku postępowania została doręczona decyzja. Ponadto organ pierwszej instancji o wszczęciu postępowania, a następnie wydaniu decyzji zawiadomił poprzez obwieszczenie "pozostałe strony" z pouczeniem, że mogą one składać odwołania w terminie 28 dni od daty ukazania się obwieszczenia. Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym Wojewoda doszedł do przekonania, że odwołania od decyzji organu pierwszej instancji zostały złożone przez osoby, którym nie przysługiwał przymiot strony postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i związku z umorzył postępowanie odwoławcze w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Organ wskazał, że brak było podstaw, by przyjąć, że planowana dobudowa będzie oddziaływała na szerszy obszar aniżeli zakreślony w decyzji organu pierwszej instancji. Najmniejsza odległość projektowanej dobudowy od granic obszaru oddziaływania zakreślonego przez organ pierwszej instancji wynosi 5,77 m. Według zaś dostarczonych przez inwestora w dniu 2 grudnia 2013 r. dokumentów, w szczególności map i zdjęć, niemal wokół całego obszaru, na którym realizowana ma być inwestycja, istnieje pełne betonowe ogrodzenie oddzielające działki inwestora od działek sąsiednich. Ponadto z twierdzeń inwestora wynika, że najmniejsza odległość planowanej budowy od budynku gospodarczego wynosi 26 m, a od budynku mieszkalnego około 33 m. Wojewoda podkreślił, że organ pierwszej instancji błędnie zastosował w niniejszej sprawie art. 49 K.p.a., pozwalający na zawiadamianie stron o decyzjach przez obwieszczenie, gdy przepis szczególny tak stanowi. Przepis art. 5a ust 1 ustawy Prawo budowlane umożliwia bowiem zawiadamianie stron w sposób określony w art. 49 K.p.a. tylko w przypadku budowy obiektu liniowego, którego przebieg został ustalony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w razie wykonywania innych robót budowlanych dotyczących obiektu liniowego, gdy liczba stron w postępowaniu przekracza 20. Ponadto, zdaniem Wojewody, podnoszone w odwołaniach zarzuty dotyczyły jedynie okoliczności związanych z już istniejącą myjnią, która to inwestycja została zrealizowana na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 3 października 2012 r., znak: [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę myjni samochodowej, bezdotykowej, pięciostanowiskowej z kontenerem technicznym oraz uzbrojeniem terenu. Skargę do Sądu na powyższą decyzję złożyli M. W. i K. W., wnosząc o uchylenie tej decyzji. Skarżący zarzucili, że organ odwoławczy nie dokonał własnej analizy przyjętego przez organ pierwszej instancji obszaru oddziaływania obiektu, naruszając tym samym art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. W ocenie skarżących istniejący już obiekt w postaci myjni samochodowej w sposób znaczący oddziaływuje na ich nieruchomości, a zatem jego rozbudowa, która spowoduje przybliżenie tego obiektu w kierunku ich działek, niewątpliwie winna być oceniona przez organ odwoławczy jako okoliczność mogąca świadczyć o tym, że nieruchomości te znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, o jakim mowa w powyższych przepisach prawa materialnego. Organ w sposób nieuprawniony uchylił się jednak od rozważenia tych kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte na skutek odwołania skarżących oraz I. S. i K. S. od decyzji organu pierwszej instancji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi pozwolenia na dobudowę szóstego stanowiska do myjni samochodowej, bezdotykowej, pięciostanowiskowej z kontenerem technicznym z uzbrojeniem na terenie działek a, b, c, d, e, położonych przy ul. [...] w [...]. Jako podstawę umorzenia postępowania odwoławczego organ drugiej instancji wskazał nieposiadanie przez skarżących przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409; dalej także jako: "ustawa"). Zgodnie z tym przepisem stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu, w myśl art. 3 pkt 20 ustawy, rozumie się zaś teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego, który został wyznaczony na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, związane z tym obiektem budowlanym. Niewątpliwie art. 28 ust. 2 ustawy stanowi przepis szczególny w stosunku do art. 28 K.p.a., który ogranicza krąg stron postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę poprzez wskazanie kategorii podmiotów uprawnionych do bycia stroną tego postępowania oraz poprzez zdefiniowanie pojęcia obszaru oddziaływania obiektu. W doktrynie oraz w orzecznictwie sądowym podkreśla się jednak, że odkodowanie spełnienia przesłanek warunkujących prawo do procesu wymaga wykładni, która nie może ograniczać się wyłącznie do wykładni językowej, ale musi uwzględniać również wykładnię systemową i funkcjonalną. Zatem wykładnia art. 28 ust. 2 ustawy, w tym stanowiąca element tej normy definicja obszaru oddziaływania obiektu, musi być dokonywana w duchu wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego, w której ma swe źródło zasada prawa do procesu. Dlatego w razie wątpliwości co do tego, czy danemu podmiotowi przysługuje status strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, należy otworzyć jej drogę do obrony interesu prawnego (por. A. Ostrowska w: A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2014, s. 265-266 wraz z powołaną literaturą i orzecznictwem). W rozpoznawanej sprawie jest bezspornym, że skarżący są współwłaścicielami, na zasadzie współwłasności łącznej małżeńskiej, nieruchomości sąsiadujących z nieruchomościami, na których usytuowana została opisana wyżej myjnia samochodowa. Są to działki nr nr ewid. f, g i h, przy czym działka nr ewid. f bezpośrednio graniczy z działkami na których usytuowana jest myjnia. Wspomniane działki stanowią całość gospodarczą wykorzystywaną przez skarżących łącznie, z tym że na działce nr ewid. h usytuowany jest budynek w którym zamieszkują skarżący, zaś na działce nr ewid. g znajduje się budynek gospodarczy. Niekwestionowanym jest również, że rozbudowa istniejącej myjni samochodowej o kolejne – szóste stanowisko spowoduje przybliżenie tego obiektu w kierunku nieruchomości będących współwłasnością skarżących. W doktrynie podkreśla się, iż sam fakt, że projektowany obiekt zachowuje odległości przewidziane w przepisach technicznych, nie zawsze przesądza o tym, iż skutki istnienia i funkcjonowania tego obiektu ograniczą się do obszaru nieruchomości, na której będzie realizowany. W przeciwnym razie ustawodawca zawarłby w Prawie budowlanym uregulowanie, zgodnie z którym, stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego zaprojektowanego w wymaganej prawem odległości od granicy działki sąsiedniej (działek sąsiednich) uczyniłby jedynie inwestora. Brak powyższej regulacji wyklucza taką zawężającą interpretację definicji "obszar oddziaływania obiektu" (A. Ostrowska, jw., s. 270). Z powyższego wynika, że odmowa przyznania statusu strony właścicielom, użytkownikom wieczystym czy zarządcom nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji musi być rozważona ze szczególną starannością. Wynika to ze szczególnej roli prawa budowlanego, jaką pełni w szeroko pojętym prawie sąsiedzkim, regulującym stosunki pomiędzy właścicielami nieruchomości sąsiednich, powstające w związku z wykonywaniem przez każdego z nich przysługującego mu prawa własności. Przyjęcie w związku z tym, że właściciel nieruchomości nie jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę na sąsiedniej nieruchomości wymaga oceny wielu przepisów i wykazania przez organ administracji, że w warunkach rozpoznawanej sprawy, w szczególności z uwagi na charakter planowanej zabudowy i wielkość działki, żadne z nich nie będą wprowadzały ograniczeń w zabudowie sąsiedniej nieruchomości (wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2010 r., II OSK 370/09, Legalis). Oznacza to, że przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę w obecnym stanie prawnym z definicji powinni mieć właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości sąsiednich, chyba że organ ustali, iż z uwagi na znaczną odległość planowanej zabudowy od działki sąsiedniej, ukształtowanie terenu, sposób jego dotychczasowego lub planowanego zagospodarowania wykluczone jest, że zamierzenie inwestycyjne będzie w jakikolwiek sposób ograniczało zagospodarowanie nieruchomości sąsiedniej (wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 kwietnia 2012 r., II SA/Kr 155/12,Lex nr 1145793). Zdaniem Sądu, mając na uwadze powyższe okoliczności, umorzenie postępowania odwoławczego w stosunku do skarżących przez Wojewodę byłoby możliwe jedynie w przypadku niebudzącego wątpliwości wykazania, że analiza całokształtu uwarunkowań, obejmujących oddziaływanie projektowanej inwestycji na działki skarżących wskazuje, że działki te znajdują się poza obszarem oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy. Tego jednak organ odwoławczy nie uczynił, albowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak słusznie podnieśli skarżący, ograniczył się jedynie do podzielenia stanowiska organu pierwszej instancji co do objęcia zasięgiem obszaru oddziaływania projektowanej budowy tylko działek inwestora. Zauważyć zresztą należy, że sam organ pierwszej instancji nie był w tym zakresie konsekwentny, skoro uznał konieczność powiadomienia "pozostałych stron" w drodze obwieszczenia dokonanego w trybie art. 49 K.p.a. Podkreślić przy tym trzeba, że obowiązkiem organu odwoławczego w niniejszej sprawie było wyznaczenie obszaru oddziaływania projektowanego obiektu w taki sposób, by zbadać nie tylko usytuowanie budynku w odniesieniu do sąsiednich działek i zachowanie wymaganych prawem odległości (od granicy, od budynków), ale również funkcję, przeznaczenie, formę oraz konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne, w szczególności sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Każdorazowo bowiem należy dokonać analizy nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych w kontekście indywidualnych cech obiektu budowlanego wyżej wymienionych (por. wyroki NSA: z dnia 14 marca 2012 r., II OSK 2375/10, LEX nr 1145589, z dnia 20 marca 2012 r., II OSK 15/11, Lex nr 1420294, z dnia 26 czerwca 2012 r., II OSK 1613/11, Lex nr 1217437; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 stycznia 2012 r., IV SA/Po 1018/11, CBOSA; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23 maja 2013 r., II SA/Bk 546/12, Lex nr 1326963). W wyniku niewyjaśnienia powyższych kwestii organ odwoławczy naruszył nie tylko powołane przepisy art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy, lecz także art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 136 K.p.a. W konsekwencji wskazanych wyżej wadliwości zaskarżona decyzja uchybia również art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., albowiem wobec opisanych naruszeń prawa brak było podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego. Mając na uwadze powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej jako: "P.p.s.a."). Rozpoznając ponownie sprawę Wojewoda, stosownie do art. 153 P.p.s.a., uwzględni wykładnię przepisów prawa i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w niniejszym wyroku. Na skutek powyższego wyroku obowiązkiem tego organu będzie ponowne rozpoznanie wszystkich odwołań złożonych od decyzji organu pierwszej instancji. Organ drugiej instancji zobowiązany więc będzie w szczególności do wnikliwego wyjaśnienia, zgodnie z wymogami określonymi art. art. 7, 77 § 1, 80 i 136 K.p.a., czy wszyscy odwołujący się (to jest nie tylko ci, których nieruchomości graniczą bezpośrednio z terenem inwestycji) posiadają przymiot stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę omawianego obiektu budowlanego. W tym zakresie organ odwoławczy winien pamiętać, że wyznaczając strefę wokół projektowanego obiektu budowlanego (obszar oddziaływania obiektu), organ powinien każdorazowo dokonać analizy nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych w kontekście indywidualnych cech obiektu budowlanego – to jest jego wielkości, formy, konstrukcji, przeznaczenia oraz sposobu zagospodarowania terenu. Ponownie należy przy tym podkreślić, że zachowanie odległości dla danego rodzaju obiektu, unormowanych w przepisach określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie oraz ustalenie, że będą zachowanie normy hałasu, automatycznie przesądza o tym, że oddziaływanie obiektu nie wykracza poza obszar nieruchomości inwestora, a w konsekwencji prowadzi do uznania że nieruchomość sąsiednia nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Zachowanie przez inwestora odległości projektowanego obiektu od granic sąsiednich nieruchomości nie zawsze samo w sobie przesądza o wpływie bądź braku wpływu tej inwestycji na otoczenie, tym bardziej że określone obiekty budowlane mogą oddziaływać na nieruchomości położone dalej niż w bezpośrednim sąsiedztwie działki, na której planowana jest realizacja obiektu (A. Ostrowska, jw., s. 270; por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2014 r., II OSK 1899/13, Lex nr 1481894). Organ odwoławczy odniesie się również wyczerpująco do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżących, dbając, by postępowanie administracyjne odpowiadało standardom wynikającym z zasad ogólnych postępowania, w tym z zasady przekonywania (art. 11 K.p.a.). Uzasadnienie decyzji winno odpowiadać wymogom art. 107 § 3 K.p.a., to jest zawierać między innymi wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z tych wszystkich względów, Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.