II SA/Lu 936/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 marca 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r. nr w przedmiocie dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego Decyzją z dnia 30 września 2014 r., znak: [...], wydaną z upoważnienia Wójta Gminy, przyznano K. T. (dalej: "wnioskodawczyni") świadczenia rodzinne na okres zasiłkowy od dnia 1 listopada 2014 r. do dnia 31 października 2015 r., to jest: - trzy zasiłki rodzinne na dzieci w kwocie po 77 zł miesięcznie (pkt 1-3 sentencji), - dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2015/2016 w kwocie 100 zł jednorazowo, - dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej w kwocie 80 zł miesięcznie, - dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki - w okresie korzystania z urlopu wychowawczego - nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu w kwocie 400 zł miesięcznie, a także na okres od dnia 1 czerwca 2015 r. do dnia 31 października 2015 r. zasiłek rodzinny w kwocie 106 zł miesięcznie. Stwierdzając, że wspomniana decyzja uwzględnia w całości żądanie strony, organ pierwszej instancji, na podstawie art. 107 § 4 K.p.a., odstąpił od jej uzasadnienia. Decyzja ta została doręczona wnioskodawczyni w dniu 7 października 2014 r. Strona w ustawowym terminie nie złożyła od niej odwołania, wobec czego stała się ona ostateczna. W dniu 1 kwietnia 2015 r. Prokurator Rejonowy w L. wniósł do Sądu skargę na powyższą decyzję, kwestionując ją w części dotyczącej przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu. Wnosząc o uchylenie tego rozstrzygnięcia, skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 8 pkt 2 w związku z art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 114 ze zm., dalej: "u.ś.r."), polegające na ich błędnej wykładni, a w konsekwencji wadliwym przyjęciu, że osobie uprawnionej, w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu przysługuje jeden dodatek do zasiłku rodzinnego w stałej wysokości bez względu na liczbę dzieci urodzonych podczas jednego porodu, w sytuacji, gdy prawidłowa interpretacja powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że dodatek ten przysługuje do każdego z przyznanych zasiłków rodzinnych, a więc na każde z dzieci urodzonych podczas jednego porodu. Odnosząc się w uzasadnieniu skargi do pierwszego z podniesionych zarzutów, Prokurator podniósł, że bezspornym jest, iż wnioskodawczyni spełniała przesłanki do przyznania jej dodatku do zasiłków rodzinnych z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Przedmiotowy dodatek – jak wskazał skarżący – przyznany jednak został wnioskodawczyni w całkowitej kwocie 400 zł miesięcznie, pomimo tego, że dwójka dzieci strony urodziła się podczas jednego porodu w dniu 24 lipca 2012 r., a wnioskodawczyni w okresie od dnia 11 czerwca 2013 r. do dnia 10 czerwca 2016 r. został udzielony urlop wychowawczy w związku z opieką nad tymi małoletnimi dziećmi. W ocenie Prokuratora rozstrzygnięcie powyższe jest wadliwe, bowiem dodatek ten winien zostać stronie przyznany na każde ze wskazanych dzieci, to jest w wysokości po 400 zł miesięcznie. Skarżący wyjaśnił, że art. 10 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych określa wysokość dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na kwotę 400 zł miesięcznie, jednak nie wskazuje, czy w sytuacji opisanej w ust. 1 pkt 2 powołanego artykułu, to jest w razie sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przedmiotowe świadczenie przyznaje się w powyższej wysokości na każde dziecko, czy też jest to jeden dodatek. W orzecznictwie sądów administracyjnych, jak zauważył Prokurator, do dnia 26 czerwca 2014 r. nie było jednolitości w zakresie interpretacji powyższych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Rozbieżności te stały się powodem podjęcia w tej dacie przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów uchwały o sygn. akt I OPS 15/13, w której wskazano, że dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługuje do zasiłku rodzinnego na każde z tych dzieci. Powołana uchwała, zdaniem skarżącego, jednoznacznie potwierdziła prawidłowy sposób odczytywania norm prawnych zawartych w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego i ich właściwą interpretację. Jednocześnie skarżący podkreślił, że z treści art. 269 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika ogólna moc wiążąca uchwał NSA, której istota sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Mając powyższe na uwadze, Prokurator stwierdził, że zaskarżona decyzja w części dotyczącej ustalenia wnioskodawczyni wysokości dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, opiera się na wadliwej wykładni art. 8 pkt 2 w związku z art. 10 ust 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a zatem dotknięta jest uchybieniem w postaci naruszenia prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę organ pierwszej instancji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Na wstępie wskazać należy, że w myśl art. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), prokurator może wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. Co istotne, jeżeli skargę wnosi prokurator, nie musi ona zostać poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia, jeżeli służyły w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 P.p.s.a.). Termin do wniesienia przez Prokuratora skargi wynosi sześć miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach sześć miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi (art. 53 § 2 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2011 r. nr 270, poz. 1599 ze zm.) zadaniem prokuratury jest w szczególności strzeżenie praworządności. W postępowaniu sądowoadministracyjnym prokurator realizuje zatem zadania w zakresie ochrony praworządności, uczestnicząc w tym postępowaniu na podstawie art. 8 § 1 P.p.s.a. oraz korzystając z uprawnień i instytucji procesowych przewidzianych w tym przepisie. Zaskarżoną decyzją organ pierwszej instancji przyznał wnioskodawczyni świadczenia rodzinne, w tym dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki - w okresie korzystania z urlopu wychowawczego - nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu, tj. nad H. T. i nad M. T. w kwocie 400 zł miesięcznie. Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zarzutów skargi wypada podnieść, że pomimo, iż zaskarżona decyzja jest decyzją wydaną w pierwszej instancji i nie była przedmiotem postępowania odwoławczego, skarga złożona na to rozstrzygnięcie przez Prokuratora jest dopuszczalna wobec zwolnienia go na mocy powołanego wyżej przepisu art. 52 § 1 P.p.s.a. od obowiązku poprzedzenia skargi wyczerpaniem środków zaskarżenia. Jednocześnie należy wskazać, że skarga rozpoznawana w niniejszej sprawie została wniesiona z zachowaniem wiążącego Prokuratora sześciomiesięcznego terminu, który w tej sprawie biegł od dnia doręczenia wnioskodawczyni zaskarżonej decyzji, to jest od dnia 7 października 2014 r. i upływał w dniu 7 kwietnia 2015 r. Pomimo bowiem braku możliwości ustalenia na podstawie przekazanych Sądowi akt sprawy daty nadania skargi, o zachowaniu wskazanego wyżej terminu świadczy data wpływu skargi do organu, to jest – jak wynika z prezentaty organu (k. 3 akt sądowych) – 3 kwietnia 2015 r. W świetle art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje: 1) rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka; 3) osobie uczącej się; jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 674 zł. Zgodnie z art. 8 pkt 2 u.ś.r. do zasiłku rodzinnego przysługuje dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Dodatek ten – w myśl art. 10 ust. 1 u.ś.r. – przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego, nie dłużej jednak niż przez okres: 1) 24 miesięcy kalendarzowych; 2) 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu; 3) 72 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności albo o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dodatek przysługuje w wysokości 400,00 zł miesięcznie (art. 10 ust. 2 u.ś.r.). W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje zasadność przyznania wnioskodawczyni zaskarżoną decyzją prawa do zasiłków rodzinnych. Bezspornym jest, że wnioskodawczyni udzielono urlopu wychowawczego w okresie od dnia 11 czerwca 2013 r. do dnia 10 czerwca 2016 r. w związku z opieką nad małoletnimi dziećmi: H. T. i M. T., urodzonymi podczas jednego porodu w dniu 24 lipca 2012 r., Z tych względów wnioskodawczyni przysługuje we wskazanym okresie urlopowym również prawo do dodatku, o którym mowa w art. 8 pkt 2 oraz art. 10 ust. 1 pkt 2 u.ś.r. i dodatek ten został beneficjentce w zaskarżonej decyzji przyznany. Wskazać jednak trzeba, że wysokość powyższego dodatku do zasiłku rodzinnego została ustalona na kwotę 400 zł, co w świetle art. 10 ust. 2 u.ś.r. oznacza, że pomimo sprawowania opieki nad dwójką dzieci urodzonych podczas jednego porodu, strona otrzymała z tego tytułu jeden dodatek. W ocenie Sądu, zasadne były zarzuty skarżącego Prokuratora Rejonowego, iż sporne świadczenie powinno zostać przyznane podwójnie, to jest na każde ze wskazanych wyżej dzieci, w kwotach po 400 zł. Jak słusznie zauważył skarżący, kwestia uznania, czy w sytuacji urodzenia więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje na każde z dzieci, czy też w takiej sytuacji przysługuje jeden dodatek, budziła spory w orzecznictwie sądów administracyjnych. W ramach pierwszego, dominującego w orzecznictwie poglądu (któremu odpowiada zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji) przyjmowano, że wysokość dodatku nie jest uzależniona od liczby dzieci wychowywanych przez osobę korzystającą z urlopu wychowawczego. Liczba urodzonych dzieci podczas jednego porodu determinuje jedynie czas, na jaki dodatek ten jest przyznawany. Takie stanowisko wyrażono w szczególności w wyrokach: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 38/13, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 378/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 października 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 1495/11, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 149/12 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 152/12 – niepubl., dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: "CBOSA"). Odmienny pogląd, wyrażony między innymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 24 stycznia 2008 r., IV SA/Po 848/07 oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 grudnia 2012 r., I SA/Wa 1898/12 (również niepubl., lecz dostępne w CBOSA), opierał się na założeniu, że dodatek wychowawczy przysługuje do każdego przyznanego zasiłku rodzinnego, to jest na każde z dzieci urodzonych podczas jednego porodu. Powyższy spór został ostatecznie rozstrzygnięty w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 15/13 (ONSAiWSA 2015, nr 1, poz. 7), w której jednoznacznie przesądzono, że dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.ś.r., w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługuje do zasiłku rodzinnego na każde z tych dzieci. Powyższa uchwała – na co zasadnie zwrócił uwagę skarżący – ma charakter uchwały abstrakcyjnej i w świetle art. 269 § 1 P.p.s.a. wiąże sądy administracyjne jedynie pośrednio, co oznacza, że jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego, rozpoznając sprawę, nie podzieli wyrażonego w tej uchwale stanowiska, może wówczas przedstawić powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni jednak podziela wyrażony w tej uchwale pogląd, uznając w konsekwencji, że decyzja zaskarżona w niniejszej sprawie, przyznając wnioskodawczyni w pkt 4 tylko jeden dodatek wychowawczy, pomimo sprawowania przez nią podczas urlopu wychowawczego opieki nad dwojgiem dzieci urodzonych podczas jednego porodu, narusza art. 8 pkt 2 w związku z art. 10 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, co miało wpływ na wynik sprawy. Niezależnie od zarzutów skargi, mając na uwadze obowiązek Sądu wynikający z art. 134 § 1 P.p.s.a., podnieść należy, że zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji narusza także art. 107 § 3 i § 4 K.p.a. W świetle tych przepisów co do zasady każda decyzja administracyjna winna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, a wyjątkowo jedynie organ pierwszej instancji może odstąpić od jego sporządzenia, ale tylko wówczas, gdy decyzja uwzględnia w całości żądanie strony, a przy tym nie rozstrzyga ona spornych interesów stron. Podkreślenia wymaga, że złożony przez wnioskodawczynię wniosek o przyznanie świadczeń objętych zaskarżoną decyzją – jakkolwiek zawarty na urzędowym formularzu – wskazywał jednak wprost na żądanie przyznania (w liczbie mnogiej) "dodatków" do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dwojgiem wymienionych przez wnioskodawczynię dzieci, to jest H. T. oraz M. T.. Przyznanie stronie jednego dodatku niewątpliwie zatem nie mogło zostać zakwalifikowane przez organ jako uwzględnienie jej wniosku "w całości", a tym samym odstąpienie przez organ od sporządzenia uzasadnienia decyzji było wadliwe w świetle powyższych przepisów. Wskazane wyżej naruszenia przepisów prawa uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" P.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę organ pierwszej instancji, stosownie do art. 153 P.p.s.a., uwzględni dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte w niniejszym wyroku. Z tych wszystkich względów, Sąd orzekł jak w sentencji.