II SA/Lu 937/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Asesor sądowy Marcin Małek (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 lutego 2022 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] października 2021 r., Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej również jako: WINB), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (dalej również jako PINB) z [...] sierpnia 2021 r. odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej PINB z [...] października 2020 r. nakazującej A. M. (dalej również jako skarżąca lub strona) rozbiórkę - poprzez zasypanie gruntem rodzimym stawu rybnego o powierzchni [...] ha zlokalizowanego na działkach nr [...],[...], [...] w m. Ż. . Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. PINB działając z urzędu wszczął postępowania administracyjnego w sprawie budowy stawu rybnego na działkach nr [...], [...], [...] w m. Ż. . W jego toku ustalono, że A. M. od 2013 r. realizuje budowę stawu rybnego na ww. działkach w oparciu o udzielone pozwolenie na budowę z dnia [...] września 2012 r. nr [...] Stwierdzono, że inwestor dokonał istotnego odstąpienia od warunków udzielonego pozwolenia na budowę poprzez częściową zmianę zagospodarowania terenu i charakterystycznych parametrów obiektu (powierzchni zabudowy - powierzchni całkowitej), a także brak uzyskania zmiany pozwolenia wodnoprawnego (art. 36a ust. 5 pkt 1, 2 i 6 Prawa budowlanego). Z uwagi na powyższe w dniu [...] sierpnia 2019 r. PINB na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wydał decyzję, którą nałożył na stronę obowiązek sporządzenia i przedstawienia - w zakreślonym terminie - projektu budowlanego zamiennego stawu rybnego, uwzględniającego wszystkie zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Powyższa decyzja stała się ostateczna. Obowiązku tego skarżąca nie wykonała wobec czego PINB decyzją z [...] października 2020 r., w oparciu o przepis art. 51 ust. 5 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nakazał jej rozbiórkę - poprzez zasypanie gruntem rodzimym stawu rybnego o powierzchni [...] ha zlokalizowanego na działkach nr [...], [...], [...] w m. Ż. . Powyższa decyzja również stała się ostateczna. W dniu [...] lutego 2021 r. zostały przeprowadzone czynności kontrolne podczas, których stwierdzono, że strona nie wykonała nakazu wynikającego z ww. decyzji. Stwierdzono jedynie przystąpienie do zasypywania stawu od strony wschodniej. Pismem z [...] maja 2021 r. strona zwróciła się do organu o uchylenia w trybie art. 155 k.p.a. opcjonalnie w trybie art. 163 k.p.a. ostatecznej decyzji z [...] października 2020 r. nakazującej rozbiórkę stawu. Decyzją z [...] maja 2021 r. PINB w oparciu o przepis art. 155 k.p.a. i art. 163 k.p.a. odmówił uchylenia decyzji. Po rozpatrzeniu sprawy w trybie odwoławczym WINB decyzją z [...] lipca 2021 r. uchylił w całości ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał na konieczność wyjaśnienia w jakim trybie strona wnosi o uchylenie ostatecznej decyzji, a także na konieczność zachowania zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a. W związku z powyższym organ wezwał stroną do sprecyzowania wniosku poprzez wskazanie właściwego trybu w oparciu, o który ma być rozpoznana sprawa. Skarżąc w odpowiedzi wyjaśniła, że organ może skorzystać z trybu art. 155 k.p.a. W tych okolicznościach PINB decyzja z [...] sierpnia 2021 r. odmówił uchylenia decyzji ostatecznej PINB z [...] października 2020 r. nakazującej rozbiórkę - poprzez zasypanie gruntem rodzimym przedmiotowego stawu rybnego. Jak wskazał, art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych podczas których wydawania organ ma możliwość swobody decyzyjnej, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego nakłada natomiast na stronę określony obowiązek, co oznacza brak możliwości uchylenia tej decyzji z uwagi na to, że nie jest ona decyzją uznaniową. Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie, wskazując, że ta została wydana z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3, art. 155 i art. 162 k.p.a. Zaskarżona decyzją WINB utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, uznając, że nie narusza ona prawa. Jak wskazał, postępowanie w sprawie zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji, prowadzone na podstawie przepisu art. 155 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, odrębnym od postępowania zwykłego, stanowiącym odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznych. Celem tego postępowanie nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji ostatecznej z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 155 k.p.a. Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka negatywna do uchylenia decyzji PINB z [...] października 2020 r., tj. przepisy szczególne sprzeciwiają się uchyleniu ww. decyzji. Mianowice podstawą wydania decyzji był art. 51 ust. 5 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, którego charakter wyłącza możliwość zastosowania procedury z art. 155 k.p.a. Z brzmienia bowiem art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego wynika ze nie jest to przepis uznaniowy, a więc w określonym stanie faktycznym, wobec braku wywiązania się przez zobowiązanego w określonym terminie z nałożonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego obowiązku organ nie ma możliwości swobody decyzyjnej w orzekaniu, nie posiada żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego, zobowiązuje go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji. Tak więc w stosunku do decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego nie można zastosować przepisu określonego w art. 155 k.p.a. do uchylania lub zmiany decyzji. W przypadku, gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca określone rozwiązanie, nie ma możliwości dokonania zmiany decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. Zmiana lub uchylenie decyzji wydanej w oparciu o przepis art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego w przedmiocie rozbiórki rozpatrywanego stawu rybnego na podstawie art. 155 k.p.a. prowadziłaby do stanu sprzecznego z wolą ustawodawcy wyrażoną w Prawie budowlanym i za takim rozstrzygnięciem nie może przemawiać indywidualny interes strony. Odnosząc się do poruszonych w odwołaniu kwestii stwierdził, iż brak jest podstaw do zastosowania w sprawie przepisu art. 162 k.p.a. w celu weryfikacji decyzji ostatecznej PINB z [...].10.2020 r., gdyż nie zachodzą przesłanki określone w tym przepisie. Powoływane przez stroną okoliczności dotyczące wydawania decyzji w innych odrębnych postępowaniach nie mają znaczenia dla rozpoznania niniejszej sprawy. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się skarżąca, która w ustawowym terminie wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W jej treści domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB. Jednocześnie zrzekła się prawa do rozpoznania sprawy na rozprawie Zdaniem skarżącej organy dopuściły się naruszenia art. 15 k.p.a., art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 162 k.p.a. W szczególności podniosła, że organ odwoławczy winien zbadać przesłanki wygaśnięcia decyzji z [...] października 2020 r., w trybie art. 162 k.p.a. zamiast ograniczać się do rozpatrzenia sprawy w trybie art. 155 k.p.a., co było błędem. Umorzenie postępowania w sprawie objętej decyzją Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w L. z [...] kwietnia 2021 r. skutkuje bowiem bezprzedmiotowością decyzji z [...] października 2020 r., a okoliczności te zostały pominięte przez organ. Nadto organ pominął, że inwestycja polegająca na budowie stawów jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Podsumowując, stwierdziła, że zaskarżona decyzja jest nie tylko wewnętrznie sprzeczna lecz również sprzeczna z dostępnym materiałem dowodowym. Nie posiada przy tym prawidłowo sporządzonego uzasadnienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że w związku z wnioskiem skarżącej i wobec braku sprzeciwu organu, sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.". Poza brakiem udziału stron w tym trybie, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw w trybie zwykłym. W ramach tej kontroli, tak jak w każdym przypadku sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do zaskarżonych aktów lub czynności (art. 135 p.p.s.a.). W przypadku kontroli decyzji administracyjnych to sąd na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., zobligowany jest do uwzględnienia skargi w przypadku stwierdzenia: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podniesione w niej zarzuty nie tylko są nietrafne lecz wręcz oderwane od przedmiotu postępowania objętego zaskarżoną decyzją. Rozpocząć należy od tego, że niewątpliwie pismem z [...] lipca 2021 r. (k. 89 akt I inst.) skarżąca zwrócił się do organu o uchylenie decyzji ostatecznej PINB z [...] października 2020 r. nakazującej rozbiórkę przedmiotowego stawy rybnego wskazując wprost na przepis, który miałby stanowić podstawę prawną takiego uchylenia, a więc art. 155 k.p.a. Z tego względu organ zobowiązany był do potraktowania tego przepisu jako normy prawnej wyznaczającej charakter (rodzaj) sprawy administracyjnej. Od tego momentu niedopuszczalna była jakakolwiek zmiana wybranego przez stronę trybu, aż do momentu ostatecznego zakończenia sprawy. Tym samym zupełnie nietrafne są zarzuty strony, że organ zobowiązany był również do zbadania sprawy w trybie art. 162 k.p.a. Oba przywołane przepisy zawierają bowiem całkowicie odrębne regulacje prawne i niemożliwe jest dokonanie ich analizy w ramach jednego postępowania administracyjnego. Nawiązując do sedna sprawy wskazać należy, że prowadzenie postępowania w trybie art. 155 k.p.a. pozwala na weryfikację decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo. Zgodnie z tym przepisem decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W pierwszej kolejności należy zatem wyjaśnić, że postępowanie o zmianę decyzji jest jednym z postępowań nadzwyczajnych. Instytucja zmiany decyzji ma zastosowanie w stosunku do decyzji ostatecznych. Decyzją taką jest w niniejszym postępowaniu jest decyzja PINB z [...] października 2020 r. wydana na podstawie art. 51 ust. 5 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Przepisy te stanowią podstawę wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę i jednocześnie braku podjęcia działań zmierzających do zalegalizowania popełnionej w ten sposób samowoli budowlanej. W przedmiotowej sprawie decyzja ta została wydana na skutek przeprowadzonego postępowania administracyjnego i wobec braku zastrzeżeń co do jej treści nie była poddana kontroli instancyjnej. Decyzja ta - jak wskazano - jest ostateczna i na obecnym etapie postępowania nie jest możliwe kontrolowanie jej poprawności przez sąd administracyjny, nie ta decyzja jest bowiem przedmiotem postępowania. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest bowiem samodzielnym i odrębnym postępowaniem administracyjnym. Jego przedmiotem jest sprawdzenie, czy w sprawie nie zachodzi któraś z określonych w tym artykule przesłanek, przemawiających za uchyleniem bądź zmianą decyzji ostatecznej. Postępowanie to nie może prowadzić do ponownego merytorycznego rozpatrywania sprawy w kolejnej instancji. W związku z tym organ nie może oceniać poprawności wcześniej wydanej decyzji. Skutkiem zaś tego również Sąd nie dokonuje oceny wcześniej wydanych decyzji, lecz tylko kontroluje decyzje, które podjęto na podstawie art. 155 k.p.a. Zatem nie mogą być w tym postępowaniu rozważane merytoryczne zarzuty i zastrzeżenia dotyczące ustaleń dokonanych w toku zakończonego postępowania zwyczajnego. Innymi słowy badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może polegać na zastosowaniu prawidłowości przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej (zob. wyrok NSA z 13 grudnia 1996 r., sygn. akt. III SA 1207/95). Rozpoznając zatem na takiej płaszczyźnie skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż zaskarżone decyzje nie naruszają prawa, bowiem organy rozstrzygające w tej sprawie z zachowaniem obowiązujących w tym zakresie zasad zbadały wszystkie istotne w sprawie okoliczności oraz poddały wszechstronnej ocenie powoływane przez skarżącą racje i argumenty na potwierdzenie przesłanek z art. 155 k.p.a. Jednocześnie rozstrzygnięcia ta zostały należycie umotywowane, nie noszą cech dowolności i nie przekraczają granic uznania administracyjnego. Najważniejszą w sprawie kwestią jest to, że możliwość zastosowania art. 155 k.p.a. w konkretnej sprawie należy zawsze rozważać w świetle przepisów prawa materialnego w tym znaczeniu, iż zmiana lub uchylenie decyzji musi pozostawać w zgodności z tymi przepisami. Tym samym niedopuszczalne jest dokonanie zmiany lub uchylenia decyzji z całkowitym oderwaniem od uregulowań prawnych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Z tych powodów w pełni uprawnione jest stanowisko organów, że w omawianym trybie, można zmienić lub uchylić decyzję ostateczną wyłącznie w takich sprawach, w których przepisy prawa materialnego, stanowiące podstawę prawną jej wydania, przewidują dla organu pewien luz decyzyjny lub przy wydaniu których organ ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, a każde z nich jest zgodne z prawem. Tylko w takim zakresie wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. W odmiennym przypadku, a więc gdy ustawodawca w sposób bezwarunkowy narzuca organom określone rozstrzygnięcie, stosowanie art. 155 k.p.a. jest niedopuszczalne. W orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie ukształtował się jednolity pogląd co do znaczenia pojęcia "przepisy szczególne", jako przesłanki negatywnej stosowania art. 155 k.p.a., zawartej w przepisach odrębnych. Chodzić tu nie tylko o wskazany expressis verbis zakaz zmieniania określonego rodzaju decyzji administracyjnych, czy też zakaz wynikający z istoty niektórych rozwiązań prawnych o charakterze restryktywnym (zob. J. Borkowski (w) B. Adamiak, J. Borkowski "k.p.a. Komentarz" Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2002 r., str. 685 - 686), ale także uregulowany w poszczególnych ustawach "własny" tryb zmiany decyzji ostatecznej, wydanej w oparciu o przepisy takiej ustawy. Przez przepisy szczególne, które sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji należy rozumieć m.in. takie przepisy, które w sposób jednoznaczny kształtują treść rozstrzygnięcia, mającego zapaść w danym stanie faktycznym. W takim przypadku organ nie może w trybie art. 155 k.p.a., powołując się na interes społeczny lub słuszny interes strony wydać rozstrzygnięcia, które pozostawałoby w sprzeczności z przepisem nakazującym organowi w danych okolicznościach faktycznych wydanie orzeczenia o ściśle określonej treści. Mając zatem na uwadze argumentację przedstawioną w skardze - w szczególności nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy z uwagi na nie uwzględnienia decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w L. z [...] kwietnia 2021 r. - powtórzyć raz jeszcze należy, że uchylenie decyzji ostatecznej w omawianym trybie może być dokonane tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej". Postępowanie to nie jest kolejną instancją administracyjną i nie służy weryfikacji ustaleń, czy też prawidłowości wykładni i subsumcji przepisów zastosowanych przy wydaniu decyzji ostatecznej (por. wyrok NSA z 20 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 982/18). Zmierza ono tylko do zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji, nie zaś do kontroli jej legalności (por. wyrok NSA z 18 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2271/17), której przeprowadzenia w istocie domagali się skarżący. Uznając, że decyzja ostateczna objęta niniejszym postępowaniem nie jest wydawana w ramach luzu decyzyjnego, jej uchylenie należało uznać za wykraczające poza przesłanki z art. 155 k.p.a. Przepisy art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego stanowiący materialnoprawną podstawę decyzji z [...] października 2020 r. ma bowiem charakter związany, a więc w przypadku zajścia wymienionych w nim przesłanek obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania określonego nakazu. Uwzględnienie wniosku z powołaniem się na powyższe okoliczności prowadziłoby do złagodzenia restrykcyjności art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, co pozostawałoby z kolei w sprzeczności z wolą ustawodawcy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2162/13). Uchylenie w trybie art. 155 k.p.a. decyzji nakazującej rozbiórkę oznaczałoby powrotu do stanu niezgodności z prawem, a więc stanu sprzeczności z podstawowym celem tej regulacji - interesem społecznym, który nie może polegać na akceptacji stanu sprzeczności z prawem. Taki argument legł u podstaw stanowiska, według którego nie jest możliwa zmiana decyzji o nakazie rozbiórki w trybie art. 155 k.p.a. (por. m.in. wyroki NSA z 28 maja 2020 r., II OSK 2430/19 i z 3 października 2006 r., II OSK 1165/05; wyrok WSA w warszawie z 23 czerwca 2021 r., VII SA/Wa 98/21, B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 841 i orzecznictwo tam przywołane). Zasadnie zatem przyjęły organy, że uchylenie ww. decyzji ostatecznej zgodnie z wnioskiem skarżącej nie było możliwe. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych, Sąd będąc związany przedmiotem postępowania (zaskarżoną decyzją) oraz przesłankami jej wydania (zawartymi w art. 155 k.p.a.) uznał, iż podniesione w skardze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Ubocznie wypada zauważyć, że ujawnienie w sprawie nowych okoliczności przekładających się na odmienną ocenę stanu faktycznego, należy do przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.) i może stanowić podstawę wzruszenia decyzji ostatecznej jedynie w tym trybie nadzwyczajnym. W niniejszej sprawie organ związany był natomiast treścią żądania prowadzenia postępowania w trybie art. 155 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że kontrolowane decyzje odpowiadają prawu i na mocy art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.