II SA/Lu 938/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Kinga Kościejewska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 września 2018 r. z udziałem Prokuratora Prokuratury Okręgowej sprawy ze skargi P. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...]r., nr [...]; II. przyznaje [...] J. G. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. Sygn. akt II SA/Lu [...] Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] lipca 2016r. Prezydent Miasta L. przyznał P. C. świadczenie wychowawcze na córkę M. C. na okres od dnia [...] kwietnia 2016r. do dnia [...] września 2017r. w wysokości [...] złotych miesięcznie. Postanowieniem z dnia [...] września 2016r. organ na podstawie art. 145 §1 pkt.5 kpa wznowił postępowanie w sprawie argumentując, że na mocy wyroku Sądu Okręgowego w L. z dnia [...] czerwca 2014r. ( III C [...] ) wnioskodawca został pozbawiony władzy rodzicielskiej nad M. C., a jej miejsce zamieszkania ustalił przy matce A. C.. W konsekwencji decyzją z dnia [...] września 2016r. organ uchylił decyzję z dnia [...] lipca 2016r. i odmówił przyznania omawianego świadczenia na wskazany okres. Po uchyleniu tej decyzji i umorzeniu postępowania organu I instancji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, Prezydent Miasta L. kolejną decyzją z dnia [...] marca 2017r., wydaną tym razem na podstawie art. 2 pkt.14 , art. 4, art.5 ust.2, art.13, art.28, art. 48 i art. 49 w związku z art. 10 ust.1 i ust.2 oraz art. 27 ust.1 ustawy z dnia [...] lutego 2016r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci ( Dz. U z 2016r. poz. 195 ) oraz art. 104 i 154 kpa uchylił od dnia [...] kwietnia 2016r. decyzję z dnia [...] lipca 2016r. Zdaniem organu składając wniosek o przyznanie świadczenia P. C. świadomie wprowadził go w błąd oświadczając, że M. C. wchodzi w skład jego rodziny. Ze wspomnianego wyroku Sądu Okręgowego w L. wynika bowiem, że został pozbawiony władzy rodzicielskiej nad córką, a miejsce jej zamieszkiwania ustalono przy matce. W celu ustalenia, czy wnioskodawca sprawuje opiekę nad córką usiłowano przeprowadzić wywiad środowiskowy, mimo jednak kilkukrotnego wyznaczania terminu, nie zastano go w wizytowanym środowisku. Telefonicznie wnioskodawca udzielił jednak informacji, że nie posiada stałego miejsca zamieszkania oraz nie wyraża zgody na podanie aktualnego adresu i numeru telefonu. Organ wskazał, że stosownie do art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci za rodzinę uważa się odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r. poz. 162); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Zgodnie natomiast z art. 4 ust. 2 świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. Według art. 15 ust.1 ustawy, jeżeli w stosunku do osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia wychowawczego lub osoby pobierającej to świadczenie wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki nad dzieckiem, w tym również w przypadku, o którym mowa w art. 22 wydatkowania świadczenia wychowawczego niezgodnie z celem lub marnotrawienia świadczenia wychowawczego, organ właściwy oraz marszałek województwa mogą zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r. poz. 163 z późn. zm.), w celu weryfikacji tych wątpliwości. Według natomiast art. 27 ust. 1 ustawy organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczenia wychowawczego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, członek rodziny nabył prawo do świadczenia wychowawczego w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. Po rozpoznaniu odwołania P. C. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2017r. rozstrzygnięcie organu I instancji utrzymało w mocy. Organ wyjaśnił, że stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. Również zdaniem Kolegium M. C. nie może zostać uznana za rodzinę P. C. w rozumieniu art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Z powyższego przepisu wynika, że przesłanką do przyznania świadczenia jest wspólne zamieszkiwanie dziecka z wnioskodawcą, który ubiega się o przyznanie świadczenia. Tymczasem wyrok rozwodowy z [...] czerwca 2014r., przesądza o tym, że M. C. nie zamieszkuje z wnioskodawcą, ponadto sąd całkowicie pozbawił P. C. władzy rodzicielskiej nad dzieckiem. Organ odwoławczy wskazał na brak możliwości przeprowadzenia rodzinnego wywiadu rodzinnego w miejscu wskazanym we wniosku jako miejsce zamieszkania (Lublin, ul. [...]), co tylko potwierdza, że nie sprawuje opieki nad córką i oznacza, że nie spełniała przesłanek do przyznania świadczenia wychowawczego. Wskazywana w odwołaniu okoliczność, iż ponosi całkowite koszty utrzymania dziecka nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Poza tym w świetle zaświadczenia z Urzędu Skarbowego o braku dochodu w 2014r. podnoszone twierdzenia mogą budzić wątpliwości. Zdaniem Kolegium wnioskodawca zatajając okoliczność, iż sądownie ustalono miejsce zamieszkania dziecka przy matce, pozbawiając przy tym ojca praw rodzicielskich wprowadził organ w błąd i w ten sposób uzyskał prawo do świadczenia. Okoliczności te wypełniają przesłankę nienależnie pobranego świadczenia wynikającą z art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy. Pobranie nienależnych świadczeń wychowawczych jest natomiast podstawą do uchylenia decyzji przyznającej takie świadczenie w trybie wynikającym z przepisu art. 27 ust. 1 ustawy. Kolegium zaznaczyło, że przepis art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci jest analogiczny w swoim brzmieniu do art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Powołując się na orzecznictwo sądowe Kolegium wskazało, że w takiej sytuacji jest możliwe uchylenie decyzji z mocą wsteczną i związane z tym pozbawienie strony prawa do wypłaconego jej już świadczenia. W niniejszej sprawie strona pobrała nienależne świadczenie od samego początku obowiązywania decyzji, co powoduje, że zaszła podstawa do uchylenia decyzji przyznającej świadczenie od [...] kwietnia 2016r., czyli od początku jej obowiązywania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego P. C. zarzucił decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Jego zdaniem organ nie może ograniczyć postepowania jedynie do dokumentów złożonych w toku postępowania, skoro okoliczności faktyczne mogą wskazywać, że świadczenie jest należne. Skarżący zauważył, że ze wspomnianego w decyzji wyroku Sądu Okręgowego w L. nie wynika zakaz sprawowania bezpośredniej opieki nad małoletnią, a także zakaz bezpośrednich kontaktów. Jego zdaniem nie jest trafne stanowisko organów, według których fakt zamieszkiwania małoletniej z matką oznacza, że wyłącznie matka sprawuje opiekę. Nie wykazano, aby był tylko ojcem w sensie biologicznym i prawnym, a nie uczestniczył w procesie wychowawczym, w tym ponosił kosztów jej utrzymania. Skoro uczestniczy w procesie wychowawczym, łoży na jej utrzymanie to nie można uznać, nie przysługuje mu prawo do świadczenia wychowawczego. Jego zdaniem braki postępowania w tym zakresie prowadzą do wniosku, że decyzja jest wadliwa. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Argumentacji skargi nie sposób podzielić. Należy wskazać, że stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci ( Dz. U z 2016r. poz. 195 ) celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Według natomiast ust. 2 tego przepisu świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. W świetle wskazanych regulacji prawnych nie może budzić wątpliwości, że uprawnionym do świadczenia wychowawczego jest wyłącznie ten rodzic dziecka, który faktycznie sprawuje opiekę nad tym dzieckiem. Art. 2 pkt 16 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy za rodzinę uważa odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25 rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U.2016.162); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Z przepisu tego wynika, że dziecko uznawane jest za członka tylko jednej rodziny, wyjątkowo zaś można zaliczyć dziecko jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Ma to miejsce wówczas, gdy dziecko znajduje się pod opieką naprzemienną rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu. Wówczas świadczenie przysługuje osobom sprawującym opiekę w wysokości przewidzianej w art. 5 ust. 1-3 ustawy. W rozpoznawanej sprawie nie ma to jednak miejsca. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że pozostawanie dziecka pod naprzemienną opieką obojga rodziców nie jest kwestią mogącą podlegać interpretacji stron lub organu, prowadzącego dane postępowanie administracyjne, a fakt ten musi wynikać wprost z orzeczenia sądu ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2018r. I OSK 2997/17 i 22 sierpnia 2017 r. I OSK 947/17, 17 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1046/17 i 4 października 2017 r. I OSK 778/17, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Zdaniem sądu, skoro w ustawie o pomocy państwa w wychowaniu dzieci ustawodawca zawarł definicję legalną pojęcia rodziny a językowa wykładnia tego przepisu nie budzi żadnych wątpliwości, to należy uznać, że ustawodawca, na gruncie omawianej ustawy instytucję rodziny rozumiał tak, jak wyraził to w powołanej definicji. Powyższy przepis jest przepisem szczególnym i - jako taki - musi być wykładany ściśle. Jakakolwiek zatem jego wykładnia rozszerzająca nie jest uzasadniona. W świetle powyższego nie budzi zastrzeżeń prawidłowość stanowiska organów wskazujących, że osobą sprawującą opiekę nad małoletnia M. C. jest jej matka A. C., przy której Sąd Okręgowy w L. na mocy wyroku z dnia [...] czerwca 2014r. ( sygn.. akt III C [...] ) orzekając rozwód i pozbawiając skarżącego władzy rodzicielskiej, ustalił miejsce zamieszkania dziecka. Wspólne zamieszkiwanie, co do zasady, wiążę się z faktycznie sprawowaną opieką nad dzieckiem, co znajduje potwierdzenie w art. 22 ustawy, według którego w przypadku zbiegu prawa do świadczenia wychowawczego, prawo do tego świadczenia przyznaje się podmiotowi, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Oceny tej nie mogła zmienić argumentacja skargi oraz załączone na rozprawie dowody. Sam fakt uczestniczenia w procesie wychowawczym i łożenie na utrzymanie dziecka, który to zresztą obowiązek wynika wprost z powołanego wyroku, w żadnym razie nie oznacza sprawowania opieki naprzemiennej, która to okoliczność, jak wyżej podniesiono, musi wynikać z orzeczenia sądu. Organy administracji publicznej, realizujące zadania w zakresie świadczenia wychowawczego, wbrew twierdzeniu skarżącego nie są natomiast uprawnione do badania, w jaki sposób w danym przypadku jest faktycznie sprawowana opieka nad dzieckiem przez danego z rodziców. Zagadnienia związane ze sprawowaniem opieki nad małoletnimi dziećmi i uregulowaniem kontaktów pomiędzy rodzicami i dziećmi są bowiem sprawami cywilnymi, rozpatrywanymi w oparciu o przepisy prawa rodzinnego i opiekuńczego. Rozpatrywanie tego rodzaju spraw należy do właściwości sądu powszechnego. Zaskarżona decyzja jest jednak wadliwa z powodu błędnego wskazania daty z jaką uchylono decyzję o przyznaniu świadczenia skarżącemu, co wiąże się z zagadnieniem charakteru tego rodzaju decyzji. Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, który zastosowano w sprawie, organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczenia wychowawczego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, członek rodziny nabył prawo do świadczenia wychowawczego w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. Dokonując wykładni przepisu art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1456), którego brzmienie jest tożsame z zastosowanym w sprawie art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, Naczelny Sad Administracyjny uznał, że decyzja o zmianie lub uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie rodzinne ma charakter konstytutywny. Decyzja taka powoduje zmianę bądź uchylenie dotychczasowych uprawnień podmiotu. Może zatem wywierać wyłącznie skutki ex nunc (od chwili jej wydania na przyszłość wyrok z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 15/15 opubl. w CBOSA). Sąd zwrócił uwagę na dominujące w orzecznictwie stanowisko wskazujące, ze art. 30 ustawy, składający się z jedenastu ustępów, stanowił między innymi podstawę do wydawania decyzji administracyjnych o uznaniu świadczeń za nienależne oraz decyzji o zwrocie nienależnych świadczeń. Zatem przyjęcie poglądu, że na podstawie art. 32 ustawy organ orzeka także w kwestii świadczeń już pobranych oznaczałoby, że w dwóch decyzjach organ rozstrzygałby, w jakimś zakresie, w tym samym przedmiocie - braku podstaw do pobierania świadczenia. Przyjęcie więc takiej wykładni jest nieuzasadnione, gdyż prowadziłoby do założenia nieracjonalności prawodawcy i przyzwolenia na dwukrotnie orzekanie w odrębnych decyzjach w tym samym przedmiocie. Brak jest więc podstaw, by w trybie art. 32 ust. 1 ustawy uchylać lub zmieniać decyzję pierwotną z mocą wsteczną (ex tunc). Do tego poglądu Naczelny Sąd Administracyjny nawiązał w wyroku z dnia 4 maja 2018r. ( I OSK 2842/17 opubl. w CBOSA ). Sąd wskazał, że według art. 25 ust. 1 ustawy osoba, która pobrała nienależnie świadczenia wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu. Z kolei według art. 25 ust. 6 ustawy, decyzja o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego nie jest wydawana, jeżeli od terminu jego pobrania upłynęło więcej niż 10 lat. Art. 25 ustawy, składający się z dwunastu ustępów, stanowi między innymi podstawę do wydawania decyzji administracyjnych o uznaniu świadczeń za nienależne oraz decyzji o zwrocie nienależnych świadczeń. Także w tym wyroku NSA uznał, że przyjęcie poglądu, iż na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy organ orzeka także w kwestii świadczeń już pobranych oznaczałoby, że w dwóch decyzjach organ rozstrzygałby, w jakimś zakresie, w tym samym przedmiocie - braku podstaw do pobierania świadczenia. Przyjęcie takiej wykładni jest więc nieuzasadnione, gdyż prowadziłoby do założenia nieracjonalności prawodawcy i przyzwolenia na dwukrotnie orzekanie w odrębnych decyzjach w tym samym przedmiocie. Brak jest więc podstaw, by w trybie art. 27 ust. 1 ustawy uchylać lub zmieniać decyzję pierwotną z mocą wsteczną (ex tunc). Pogląd ten podziela także sąd w niniejszej sprawie. Zauważyć ponadto na oczywistą niekonsekwencję organu I instancji, który obok art. 27 ust.1 ustawy, jako podstawę uchylenia własnej decyzji podaje art. 154 kpa, zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Wobec nabycia prawa do świadczenia przez skarżącego przepis ten nie miał w ogóle zastosowania. Również z uwagi na treść art. 27 ustawy, który należy traktować jako przepis szczególny, na co przecież uwagę zwróciło także Kolegium w decyzji z dnia [...] grudnia 2016r., uchylając decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] września 2016r., podjętej w ramach wznowienia postępowania. Z tych względów na podstawie art. 145 §1 pkt.1 lit. a ) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2018r. poz. 1302) należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta L.. O wynagrodzeniu radcy prawnego z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 § 1 wspomnianej ustawy oraz § 21 ust. 1 pkt. 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu ( Dz. U z 2016r. poz. 1715). Jest to kwota 240 zł powiększona, zgodnie z § 4 ust.3 wspomnianego rozporządzenia, o kwotę podatku od towarów i usług wyliczonego według stawki 23 %.