II SA/Lu 959/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 października 2015 r. sprawy ze skargi B. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę. We wniosku z dnia [...] lipca 2014 r. (data wpływu: [...] lipca 2014 r.) B. K., powołując się na przepisy art. 217, art. 218 i art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako "k.p.a."), zwrócił się do Starostwa Powiatowego w P. "o potwierdzenie, że decyzją nr [...] z dn. [...].11.2008 zatwierdzone zostały zmiany projektu H. T. w P., ujawnione w aneksie do projektu budowlanego (z dn. [...].11.2008) na rysunku nr [...] i 6; obejmujące rezygnację z budowy pochylni zewnętrznej od strony ulicy [...] oraz trzeciego dźwigu do transportu osób na wózkach z parteru po antresolę". Wnioskodawca podkreślił, że wnosi o potwierdzenie ww. stanu faktycznego w formie zaświadczenia. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Starosta P. postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...] odmówił wydania zaświadczenia. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że przepis art. 217 § 2 k.p.a. przewiduje dwie odrębne sytuacje, w których na żądanie wydaje się zaświadczenie. Po pierwsze, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1), po drugie zaś, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2). W ocenie Starosty w niniejszej sprawie na zachodzi żadna z tych sytuacji. Żądanie wnioskodawcy potwierdzenia konkretnych faktów opiera się bowiem na konstrukcji decyzji administracyjnej, wydanej z mocy ustawy Prawo budowlane. W zażaleniu na postanowienie organu I instancji B. K. wniósł o jego uchylenie z powodu – jak wskazał – rażącego naruszenia prawa, polegającego na potwierdzeniu nieprawdy, że w aneksie do projektu budowlanego H. T. w P. nie stwierdzono rozwiązań projektowych, obejmujących rezygnację z budowli pochylni zewnętrznej od strony ulicy [...] oraz rezygnację z trzeciego dźwigu do transportu osób na wózkach z parteru na antresolę. W dniu [...] września 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przeprowadziło rozprawę administracyjną z udziałem wnioskodawcy oraz przedstawicieli organu I instancji. Podczas rozprawy B. K. poparł zażalenie i argumenty w nim zawarte, składając jednocześnie szereg dokumentów, w tym pismo z dnia [...] września 2014 r. uzasadniające jego interes prawny w uzyskaniu żądanego zaświadczenia, który to interes – jak wskazał wnioskodawca – wynika z braku możliwości uzyskania od "T. P." Sp. z o.o. w P. pozytywnej opinii na temat projektu i wiążącego się z tym uniemożliwienia przystępowania do kolejnych przetargów. Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r., nr [...] – zaskarżonym w niniejszej sprawie – Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie pierwszoinstancyjne z dnia [...] listopada 2014 r. Kolegium stwierdziło, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż wnioskodawca posiada interes prawny w wydaniu przez organ I instancji zaświadczenia o żądanej treści, choć niewątpliwie posiada interes faktyczny w tym przedmiocie. Ponadto organ II instancji wskazał, że z treści wniosku B. K. wynika, iż żąda on wydania zaświadczenia, które w istocie rzeczy stanowiłoby wyjaśnienie rozstrzygnięcia zawartego w części tekstowej ostatecznej decyzji Starosty P. z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...], zmieniającej decyzję o pozwoleniu na budowę "H. T." w P. i potwierdzeniu, że rozstrzygnięcie to stanowi jednocześnie akceptację zmiany dokonanej w aneksie graficznym do projektu budowlanego na rysunku nr [...] (zmiana pochylni na schody) i na rysunku nr [...] (usunięcie trzeciego dźwigu osobowego). W ocenie Kolegium wnioskodawca wniósł zatem o rozstrzygnięcie sposobu interpretacji ostatecznej decyzji administracyjnej, co oznacza, że wydanie żądanego zaświadczenia jest prawnie niedopuszczalne. Na powyższe postanowienie ostateczne B. K. w ustawowym terminie wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Skarżący podniósł, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie zinterpretowało treść jego wniosku o wydanie zaświadczenia, który w istocie dotyczył potwierdzenia faktycznego stanu prawnego, a nie interpretacji decyzji administracyjnej. Skarżący podkreślił, że nie będąc wcześniej stroną postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego H. T. w P., żądał wyłącznie potwierdzenia, że zgodnie z klauzulą zawartą w treści decyzji z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...], w brzmieniu "zmiany zostały określone w aneksie do projektu budowlanego", zmiany dotyczące dźwigu i pochylni (opisanych we wniosku) zostały zatwierdzone niezależnie od tego, czy były to tzw. zmiany nieistotne, czy istotne, wymagające nowego pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę organ zażaleniowy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji o odmowie wydania zaświadczenia nie naruszają bowiem prawa. Przedmiotem żądania skarżącego rozstrzygniętego powyższymi postanowieniami było wydanie przez Starostę P. zaświadczenia potwierdzającego, że decyzją Starosty P. z dnia [...] listopada 2008 r. zatwierdzone zostały zmiany projektu H. T. w P., ujawnione w aneksie do projektu budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r., na rysunku nr [...] i 6; obejmujące rezygnację z budowy pochylni zewnętrznej od strony ul. [...] oraz trzeciego dźwigu do transportu osób na wózkach z parteru po antresolę. Oceniając zasadność orzeczonej w sprawie tego wniosku odmowy podnieść na wstępie należy, że zaświadczenie, jako forma działania (wypowiedzi), organu administracji publicznej, w rozumieniu przepisów art. 217-219 k.p.a., stanowi urzędowe potwierdzenie pewnego stanu rzeczy – faktów albo stanu prawnego, którego istnienie jest niewątpliwe oraz niesporne według oceny organu wydającego to zaświadczenie. Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (§ 2 pkt 1) oraz, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (§ 2 pkt 2). W myśl art. 218 § 1 k.p.a., w warunkach określonych dyspozycją przepisu art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikającego z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Na mocy zaś art. 218 § 2 k.p.a., przed wydaniem zaświadczenia, organ może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Zgodnie jednak ze stanowiskiem doktryny, postępowanie wyjaśniające spełnia w tym przypadku jedynie pomocniczą rolę przy ustaleniu treści zaświadczenia, ponieważ główną rolę pełnią dane z ewidencji, rejestru, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalonych innymi technikami (zob. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 12. wydanie, Warszawa 2012, s. 697). Nadto orzecznictwo sądów administracyjnych podkreśla dwie ważne okoliczności odnośnie stanu rzeczy, który może być przedmiotem zaświadczenia. Mianowicie, sądy zgodnie wskazują, że skoro zaświadczenie stanowi urzędowe potwierdzenie pewnego stanu rzeczy, to należy uznać, że jeżeli problematyka, której dotyczy żądanie strony, jest sporna, to wydanie zaświadczenia zgodnego z żądaniem nie jest możliwe. Organ nie może bowiem w sposób arbitralny przesądzać w formie zaświadczenia wątpliwych kwestii (por. wyroki NSA: z dnia 27 listopada 1998 r., sygn. akt III SA 1282/97, LEX nr 37646 oraz z dnia 14 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2284/10, LEX nr 1219102, a także wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 292/06, LEX nr 214079). Druga istotna zasada dotycząca wydawania zaświadczeń sprowadza się do uznania, że obowiązek wydania zaświadczenia urzędowo potwierdzającego określone fakty lub stan prawny, nie może dotyczyć okoliczności, których ustalenie i ocena następują w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Nie jest tym samym dopuszczalne, by organ właściwy w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej potwierdzał poszczególne ustalenia na podstawie przeprowadzonych dowodów w formie zaświadczenia (por. wyroki NSA: z dnia 16 września 2005 r., sygn. akt II OSK 36/05, publ. ONSA i WSA 2006/2/64, LEX 180339 oraz z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1494/12, LEX nr 1219248). O możliwości wydawania zaświadczeń i ich funkcji trafnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 września 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1037/07 (LEX nr 374817), podkreślając, że zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, lecz oświadczeniami wiedzy. Wydanie zaświadczenia nie służy więc rozstrzyganiu sporu między stroną i organem, jak też nie służy rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej. Przy tak określonych elementach konstrukcyjnych instytucji zaświadczenia uregulowanej przepisami Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego, należy zgodzić się ze stanowiskiem organów obu instancji, iż żądanie wydania zaświadczenia o treści określonej przez skarżącego nie mogło być uwzględnione. Rozwijając powyższe stanowisko stwierdzić w pierwszym rzędzie należy, że nie budzi wątpliwości, iż żądanie skarżącego opierało się na dyspozycji art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. Poza sporem bowiem pozostaje, że u podstaw tego żądania nie leżał obowiązek wynikający z przepisu prawa, lecz skarżący domagał się wydania przedmiotowego zaświadczenia powołując się na posiadany w tym zakresie – w jego ocenie – interes prawny. Wydanie zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści – jak słusznie stwierdziły organy obu instancji – nie mogło jednakowoż być oparte na prowadzonej przez Starotę Puławskiego ewidencji, rejestrach bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Sporządzenie żądanego zaświadczenia wymagałoby bowiem w istocie analizy (interpretacji) treści wydanej przez powyższy organ decyzji administracyjnej z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...], wydanej w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę H. T. w P., przy jednoczesnej jej konfrontacji ze zgromadzonym w tej sprawie materiałem dowodowym. W konsekwencji wydanie przedmiotowego zaświadczenia wiązałoby się z rozstrzygnięciem wątpliwości co do zakresu przedmiotowego tej decyzji. Kłoci się to z istotą zaświadczenia, którego rolą jest potwierdzenie istniejącego, już ustalonego stanu faktycznego czy prawnego i które nie może dotyczyć okoliczności, których ustalenie i ocena następują w postępowaniu jurysdykcyjnym. Reasumując należy zgodzić się z oceną wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu, iż wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego było prawnie niedopuszczalne. Ubocznie zaznaczyć należy, że okoliczność ta, stanowiąc wystarczający argument dla orzeczenia odmowy wydania zaświadczenia, czyniła zbędnymi rozważania odnośnie interesu prawnego wnioskodawcy w niniejszej sprawie. Niemniej jednak stwierdzić wypada, że nawet gdyby materia wskazana we wniosku B. K. z dnia [...] lipca 2014 r. mogła być przedmiotem zaświadczenia, interesu prawnego w jego uzyskaniu – jak słusznie stwierdziło Kolegium – nie sposób doszukać się w okolicznościach powołanych w toku postępowania przez wnioskodawcę (dążenie do uzyskania pozytywnej opinii na temat projektu budowlanego H. T. w P. oraz umożliwienia przystępowania do kolejnych przetargów), które to okoliczności świadczyć mogą co najwyżej o posiadaniu interesu faktycznego. Fakt, iż B. K. nie był stroną postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Starosty P. z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] przeczy natomiast tezie, jakoby dysponował on legitymacją do uzyskania żądanego zaświadczenia. Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.