II SA/Lu 959/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 marca 2016 r. sprawy ze skargi C. D. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty z dnia [...] r. Nr [...] II. zasądza od Wojewody na rzecz C. D. kwotę 50 (pięćdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania. Wnioskiem z dnia [...]. I. S. wystąpiła do Starosty [...] o udzielenie zgody na wejścia na teren działki o nr ewid.[...], będącej własnością C. D., celem wykonania ocieplenia ściany zewnętrznej budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na jej działce nr ewid.[...] położonej w J. L. przy ul. [...]. Do wniosku załączyła zgłoszenie z dnia [...]. wykonania robot budowlanych polegających na wymianie pokrycia dachowego na budynku mieszkalnym oraz jego ociepleniu styropianem o grubości 5cm. Według wniosku budynek jest zlokalizowany w odległości 10 cm od granicy z działką 359. Jako termin rozpoczęcia robót wskazano " 2013-04.2.2013". Na zgłoszeniu znajduje się adnotacja Starosty z dnia [...]. o braku sprzeciwu co do ich wykonania. Wnioskodawczyni wyjaśniła, że podjęte przez nią próby uzyskania zgody C. D. na wejście na teren jej działki zakończyły się niepowodzeniem. Na dowód tego do wniosku dołączyła kserokopię pisma z dnia [...] r. skierowanego do C. D. oraz udzieloną odpowiedź. Decyzją z dnia [...]. Starosta janowski odmówił orzeczenia o niezbędności wejścia na teren działki [...], wskazując na nie uzupełnienie wniosku o dowody wskazujące na podjęte działania zmierzające do uzyskania zgody sąsiada , w tym ustalenia wielkości terenu potrzebnego do wykonania prac, terminu ich wykonania oraz ewentualnej rekompensaty. Wobec powyższego I. S. złożyła w dniu [...]. kolejny wniosek o wyrażenie zgody na wejście na teren wspomnianej działki. Tym razem decyzją z dnia [...] r. Starosta [...] zezwolił jej na wejście na działkę nr ewid.[...], określając jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z niej. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dnia [...] r. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia [...] r., ( II SA/Lu 1097/14 ) uchylił decyzję Wojewody oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...]. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że po otrzymaniu wniosku z dnia [...]. organ I instancji nie poczynił ustaleń co do stanu sprawy wszczętej z wniosku inwestorki z dnia [...]., naruszając tym samym dyspozycje art. 7,77 § 1 i art. 80 kpa. Ponownie rozpoznając sprawę Starosta [...] decyzją z dnia [...] r. orzekł o niezbędności wejścia na teren działki nr ewid. 359/1w celu wykonania przez inwestorkę ocieplenia ściany zewnętrznej wspomnianego już budynku mieszkalnego. Według decyzji roboty budowlane należy wykonać w terminie do dnia [...]. licząc od daty uzyskania przez decyzję przymiotu ostateczności, natomiast do ich wykonania inwestor może wykorzystać teren działki sąsiedniej o szerokości pasa maksymalnie 2m i długości 11 m, przylegającego do budynku mieszkalnego I. S., na którym zostanie ustawione m. in. rusztowanie. Starosta zobowiązał też inwestora do przywrócenia, po zakończeniu robót budowlanych, terenu działki nr [...] do stanu pierwotnego oraz naprawy ewentualnych szkód powstałych w wyniku korzystania z nieruchomości, na zasadach określonych w Kodeksie Cywilnym (pkt. 6). W ocenie organu I instancji w sprawie niniejszej spełnione zostały przesłanki z art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, od spełnienia których uzależnione zostało udzielenie zgody na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości. Uzasadnione było zatem uwzględnianie wniosku z dnia [...] r. Odnosząc się do uwag zgłoszonych w toku postępowania przez C. D. w piśmie z dnia [...] r. organ wyjaśnił, że na etapie postępowania prowadzonego w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na wejście na teren nieruchomości sąsiedniej celem wykonania określonych robót budowlanych, organ nie ocenia legalności, czy też prawidłowości budowy obiektu budowlanego, którego mają dotyczyć planowane roboty budowlane. Bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostają zatem argumenty świadczące o sprzecznym z przepisami prawa budowlanego wykonywaniu, czy usytuowaniu budynku. Organ administracji architektoniczno-budowlanej ocenia tylko, czy do określonego przez wnioskodawcę zakresu robót budowlanych niezbędne jest wejście na teren sąsiedniej nieruchomości. Organ nie bada również przebiegu granicy pomiędzy działkami właściciela sąsiedniej nieruchomości i inwestora. Odwołanie od decyzji wniosła C. D.. W ocenie odwołujące się w kwietniu 2015 r. zgłoszenie prac budowlanych wykonania ocieplenia dokonane przez Inwestorkę wygasło w związku z niewykonaniem prac w ustalonym w zgłoszeniu terminie. Zgłoszenie to nie wywołuje zatem skutków prawnych. W dniu [...] r. weszła w życie nowelizacja ustawy Prawo budowlane, która znosi obowiązek zgłaszania robót budowlanych polegających na ociepleniu budynków o wysokości do 12 m (art. 29 ust. 1 pkt. 2 ppkt. 2c). Przepisem art. 29 ust. 2 pkt. 4 Prawa budowlanego ustawodawca zwolnił inwestorów z obowiązku ubiegania się o pozwolenie na roboty budowlane związane z dociepleniem budynków o wysokości do 25 m. Przepis art. 30 ust. 1 pkt. 2 ppkt. 2c tej ustawy ograniczył zaś obowiązek zgłoszenia robót budowlanych związanych z dociepleniem budynków tylko do ściśle określonych przypadków tj. docieplenie budynków o wysokości powyżej 12 m i nie wyższych niż 25 m. W rozpatrywanej sprawie chodziło o ocieplenie budynku o wysokości nie przekraczającej 12 m. Mając na uwadze to, że stare zgłoszenie robót budowlanych jest już nieskuteczne, a w wyniku zmian w przepisach ustawy Prawo budowlane obecnie nie wymaga się już zgłoszenia realizacji ocieplenia budynku do wysokości 12 m, inwestorka nie ma obowiązku zgłoszenia robót budowlanych polegający na ociepleniu budynku o wysokości nie przekraczającej 12 m. Tym samym organ I instancji, w przypadku robót, które nie wymagają zgłoszenia lub pozwolenia na budowę, nie jest uprawniony do podejmowania rozstrzygnięcia w trybie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości. Niemniej Inwestorka powinna przed wystąpieniem z wnioskiem do starostwa powiatowego o rozstrzygnięcie konieczności wejścia na teren działki sąsiedniej wykazać się w swoim wniosku, że powiadomiła sąsiada o zakresie planowanych prac, ich rodzaj, czasie wykonania, a także wykazać się dysponowaniem gruntem na wykonanie w/w robót, gdyż od zakresu przedmiotu prac budowlanych zależy pozytywna odpowiedź na wniosek o skorzystanie z sąsiedniej nieruchomości na cele budowlane - charakter cywilnoprawny sprawy. Inwestorka od czasu upływu terminu wskazanego w zgłoszeniu prac budowlanych z 2013 r. nie informowała o planowanych pracach budowlanych. Zdaniem odwołującej, z związku z brakiem informacji o aktualnym przedmiocie prac budowlanych ich wielkości, charakteru i zakresu, które obecnie inwestor chce wykonać w świetle obowiązujących przepisów oraz braku próby negocjacji ze stroną sąsiednią, należało postępowanie umorzyć zgodnie z art. 105 kpa. Odwołująca zarzuciła też organowi I instancji, że błędnie ustalił stan faktyczny sprawy, gdyż nie uwzględnił między innymi tego, że ocieplany budynek posadowiony jest na granicy działek nr [...] zatem jego ocieplenie będzie znajdować się na działce [...] Podważyła też potrzebę wykonania przez I. S. ocieplenia ściany budynku, gdyż ściana ta, jak wynika z projektu budowlanego, posiada już własne ocieplenie, zaprojektowane wewnątrz ściany. Decyzją z dnia [...] r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty [...]. Również zdaniem tego organu spełnione zostały warunki określone w art. 47 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Z akt sprawy wynika, że I. S. dołączyła do wniosku kopię pisma z dnia [...] r. skierowanego do C. D. o wyrażenie zgody na wykonanie robót budowlanych oraz kopię negatywnej odpowiedzi z dnia [...] r. Takie też stanowisko strony zajęły podczas oględzin, jakie miały miejsce [...] r. Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może ingerować w celowość planowanego przedsięwzięcia. Z brzmienia art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, nie wynika, aby organ ten mógł rozstrzygać o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej działki, celem wykonania na niej robót budowlanych, tylko wówczas, gdy planowane roboty zostały objęte zgłoszeniem, lub na wykonanie których inwestor uzyskał pozwolenie na budowę. W myśl wyżej wymienionego przepisu, organ sprawdza jedynie, czy zostały wyczerpane przez inwestora kroki do uzyskania zgody od właściciela sąsiedniej działki na przeprowadzenie z jego terenu robót budowlanych, a mając na uwadze zakres wskazanych we wniosku o wydanie decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości robót budowlanych ocenia przede wszystkim, w jakim niezbędnym czasie i z jakiej niezbędnej powierzchni sąsiedniego budynku, lokalu lub terenu sąsiedniej działki wykraczającej poza własność inwestora, mogą być one przeprowadzone. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła C. D.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła, że wydana została z naruszeniem art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, polegającym na błędnej wykładni i niewłaściwym jego zastosowaniu w sytuacji, gdy obecnie brak jest na gruncie ustawy Prawo budowlane przesłanek do uwzględnienia wniosku inwestora oraz, iż wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez niezbadanie wszystkich okoliczności sprawy, niezbędnych do merytorycznego rozpoznania odwołania. Mając na uwadze te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania cele umorzenia postępowania w sprawie. Skarżąca uzasadniając zarzuty powołała się na orzeczenia sądów administracyjnych, które w jej ocenie decydują o zasadności skargi oraz przytoczyła argumenty, podniesione w odwołaniu, dotyczące wygaśnięcia zgłoszenia dokonanego przez I. S. i zmiany przepisów ustawy Prawo budowlane, wskazując na to, że ich uwzględnienie powinno doprowadzić do umorzenia postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej i podtrzymał argumenty uzasadniające zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne. Nie ma racji skarżąca twierdząc, że organy administracji w niniejszej sprawie powinny wziąć pod uwagę zmiany wprowadzone ustawą z dnia [...] r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 443), którą zmieniono brzmienie między innymi art. 29 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia [...] r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) i wprowadzono art. 30 ust. 1 pkt 2c. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli obowiązujące przed dniem jej wejścia w życie. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem inwestorki z dnia [...] r. W myśl unormowania art. 9 ustawy zmieniającej wprowadzane nią zmiany, za wyjątkiem wprowadzonej artykułem 1 ustępem 34, weszły w życie 3 miesiące po dacie jej ogłoszenia to jest w dniu [...] r. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało więc wszczęte przed wejściem w życie ustawy zmieniającej. Do czasu zaś jej wejścia w życie nie zapadła w sprawie decyzja ostateczna. Zatem rozpatrując wniosek z dnia [...] r. organy administracji powinny stosować przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed dniem [...] r., co też w sprawie niniejszej miało miejsce. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów obu instancji w rozpoznawanej sprawie stanowi art. 47 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z ustępem pierwszym tego przepisu, jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu. Ustęp drugi stanowi zaś, że w razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, właściwy organ - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, właściwy organ określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości. Wbrew stanowisku zajętemu przez Wojewodę rozstrzygnięcie w tym zakresie powinno nastąpić jedynie w oparciu o treść decyzji o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenie zamiaru wykonania określonych robót budowlanych ( tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia [...]. II OSK 1870/13 i [...]. II OSK 776/13 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi z dnia [...] r., sygn. akt II SA/Łd 274/02 – Lex nr 1694553, wyrok NSA z dnia [...] r., sygn. akt II SA/Kr 1894/98 – Lex nr 655519). Bez wątpienia powyższe stanowisko wynika ze szczególnego charakteru omawianej regulacji, wydanie bowiem przez organ zgody prowadzi do ograniczenia prawa własności, podlegającego konstytucyjnej ochronie ( por. wyrok NSA z dnia [...]. ( II OSK 585/06 opubl.. w CBOSA ). Zezwolenie na wejście na sąsiednią nieruchomość, niezbędne do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych, przewidziane art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, dotyczyć może więc jedynie tych prac przygotowawczych lub robót budowlanych, które regulowane są przepisami Prawa budowlanego, wymagającymi pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Nie ma też wątpliwości, że skoro organ powinien opierać się o treść decyzji o pozwoleniu na budowę bądź zgłoszeniu powinny one funkcjonować w obrocie prawnym w dniu rozstrzygania przez organ administracji o zasadności wejścia na nieruchomość sąsiednią. Wskazuje na to również wykładnia art. 47 ust. 1, w myśl którego wejście na nieruchomość sąsiednią musi być niezbędne do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych. Zgodnie z art. 41 ust. 3 ustawy Prawo budowlane prace przygotowawcze mogą być wykonywane tylko na terenie objętym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem. Natomiast według art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 i 2 oraz art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane mogą być wykonane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę bądź w oparciu o zgłoszenie, od którego w terminie trzydziestu dni od dnia jego złożenia, nie wniesiono sprzeciwu. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że I. S. zgłosiła wykonanie robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę, polegających na ociepleniu ścian zewnętrznych budynku mieszkalnego w dniu [...] r. (data wpływu do Starosty [...]). Z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane wynika, że do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później, niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Termin ten jest odpowiednikiem terminu ważności pozwolenia na budowę określonego w art. 37 i zaczyna swój bieg w istocie od daty wskazanej w zgłoszeniu. Przy czym termin wskazany w zgłoszeniu do rozpoczęcia robót budowlanych nie może być dłuższy niż 2 lata, licząc jako początek tego terminu 1. dzień, w którym inwestor uzyskał uprawnienie z niego wynikające, to jest faktycznie 1. dzień przypadający po upływie terminu do wniesienia sprzeciwu (A. Kosicki w A. Plucińska – Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), K. Buliński, A. Despot – Mładanowicz, T. Filipowicz, M. R., M. W. P. budowlane. Komentarz., Lex 2014, teza 20 do art. 30 – LexOmega stan prawny na [...] r.). Skoro w niniejszej sprawie jako rozpoczęcie robót budowlanych wskazano datę [...]. termin wynikający z art. 30 ust. 5 upływał z dniem [...] r. Z tym dniem wygasło zatem uprawnienie do wykonania robót budowlanych objętych zgłoszeniem z dnia [...] r. Zatem w dacie orzekania w niniejszej sprawie przez Starostę J. oraz Wojewodę w obrocie prawnym nie funkcjonowało dokonane przez inwestorkę w dniu [...] r. zgłoszenie. W wyroku z dnia [...]. ( II OSK 957/15 opubl. w CBOSA ) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przekroczenie omawianego terminu, jako terminu prawa materialnego, powoduje wygaśnięcie uprawnienia z mocy prawa. Nie rozpoczęcie więc robót budowlanych w tym terminie oznacza wygaśnięcie zgłoszenia i powoduje konieczność dokonania ponownego zgłoszenia. Warto wskazać, że wspomnianą ustawą z dnia [...]. zmieniono treść art. 30 ust. 5 i dodano ust.5b, zgodnie z którym w przypadku nierozpoczęcia wykonywania robót budowlanych przed upływem 3 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia, rozpoczęcie tych robót może nastąpić po dokonaniu ponownego zgłoszenia. Przepis ten nie ma jednak zastosowania w sprawie, nie tylko z uwagi na treść jej art. 6 ust.1, ale także z uwagi na utratę mocy zgłoszenia już w kwietniu 2015r. W tej sytuacji brak było zatem podstaw do wydania decyzji orzekającej o niezbędności wejścia na teren działki nr [...]. Wygaśnięcie zgłoszenia dokonanego przez I. S. w dniu [...] r. i związane z tym konsekwencje dla oceny zasadności jej wniosku z dnia [...] r. o wyrażenie zezwolenia na wejście na działkę nr [...] czynią zbędnym rozstrzyganie o zasadności pozostałych zarzutów podniesionych w skardze. Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia [...] r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 powołanej ustawy. ustawy