II SA/Lu 992/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Sędziowie sędzia NSA Krystyna Sidor, sędzia SO del. Iwona Tchórzewska, Protokolant sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], Nr [...] na podstawie art. 103 ust. 2, art. 80 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 1974r., Nr 38, poz. 429 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czercwa1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.) nakazał S. P. i P. P. rozbiórkę budynku gospodarczego samowolnie wybudowanego na działce nr ewid. 735 w P. Decyzja ta została wydana po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 1995r., sygn. akt II SA/Lu 1030/95, którym uchylono decyzję Wojewody z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...]. W ocenie sądu organy nie wyjaśniły należycie stanu faktycznego sprawy. Z akt sprawy bowiem nie wynikało w jaki sposób nastąpiła rozbudowa istniejącego obiektu, a w szczególności, czy elementy nowe zostały dobudowane w taki sposób, że jest możliwa ich rozbiórka i pozostawienie budynku wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę, czy też w wyniku dokonanej samowoli budowlanej dotychczasowy obiekt przestał istnieć i nie jest możliwa częściowa rozbiórka budynku powstałego po rozbudowie. Następnie po wyroku NSA Wojewoda decyzją z dnia [...] rozpoznając ponownie sprawę uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Po raz kolejny rozpoznając sprawę organ I instancji przeprowadził w dniu 25 stycznia 2012r. oględziny, podczas których stwierdził, że budynek inwentarski wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę z 1984r. był budynkiem murowanym o wymiarach 8,60x13,0m i wysokości ok. 4,0m. W pierwszej połowie lat 90-tych budynek został rozbudowany na długości 11,70m w kierunku północnym oraz na długości 19,75m w kierunku południowym (na całej szerokości działki). W chwili obecnej omawiany budynek posiada wymiary 40,05x13,0m i wysokość ok. 5,8m i pełni funkcję budynku gospodarczego (nie jest już budynkiem inwentarskim). Stwierdzono również, że ściana budynku granicząca z działką nr ewid. 733/1 nie posiada otworów okiennych ani drzwiowych (inwestor zamurował 13 szt. istniejących wcześniej otworów okiennych), a wody opadowe z dachu budynku odprowadzane są rurami spustowymi na teren własnej działki nr ewid. 735. Na podstawie dokonanych oględzin oraz budowlanej inwentaryzacji powykonawczej obiektu organ I instancji uznał, że istniejący obecnie budynek gospodarczy ma cechy nowego obiektu, wielokrotnie większego od rozbudowanego. Z uprzednio istniejącego zachowała się jedynie ściana od strony granicy z działką 733/1 stanowiąca znikomą część obecnej konstrukcji, zaś wewnątrz obiektu nie stwierdzono pozostałości elementów poprzedniej konstrukcji. Okoliczności te zdaniem organu I instancji wskazują, że niemożliwe jest wydanie decyzji na rozbiórkę tylko części stanowiącej rozbudowę. Organ I instancji ustalił, że rozbudowy budynku dokonano i podjęto jego użytkowanie przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. -Prawo budowlane, zatem zgodnie z art. 103 ust. 2 tego aktu prawnego sprawa podlegała rozpatrzeniu w oparciu o przepisy dotychczasowych przepisów ustawy z dnia 24 października 1974r. Ponadto organ wskazał, że z obowiązującego w okresie wybudowania obiektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Centrum Puchaczowa" zatwierdzonego uchwałą nr 10/45/94 Rady Gminy Puchaczów z dnia 8 grudnia 1994r., (Dz. Urz. Woj. Lubel. nr 19/94 poz. 166 z dnia 16 grudnia 1994r.) wynika, że działka nr 735 znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem 52MNj, przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną. Plan ten nie przewidywał budowy ani rozbudowy budynków gospodarczych na tym terenie. Podobnie aktualne zapisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Puchaczów zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Puchaczów Nr IV/30/02 z dnia 12.12.2002r. (Dz. Urz. Woj. Lubel. Nr 13 poz. 788 z dnia 5 lutego 2003r.) wskazały, że działka nr 735 w P. znajduje się w obszarze o symbolu MN, ZP i W, zaś przedmiotowy budynek gospodarczy usytuowany jest w strefie obszaru MN, gdzie nie dopuszcza się rozbudowy jak też budowy nowych budynków gospodarczych. Podniósł również, że wybudowanie spornego obiektu w odległościach 0,30m i 0,60m od granic działki, jak też sposób wykonania dachu ze spadkiem w strony tych granic naruszało także § 13 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. - w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980r. Nr 17, poz. 62 ze zm.). S. P. w odwołaniu od powyższej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] zarzucił zaskarżonej decyzji: naruszenie art. 37 ust. 1 z dnia 24 października 1974r. ustawy Prawo budowlane poprzez bezzasadne jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie zachodzą żadne przesłanki uzasadniające nakazanie rozbiórki przedmiotowego budynku, naruszenie art. 40 tej ustawy poprzez niezastosowanie tego przepisu, gdy inwestor wykonał żądane przez organ zmiany i przeróbki oraz naruszenie prawa procesowego poprzez oparcie decyzji na niepełnym materiale dowodowym i swobodnej ocenie tego materiału. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzje w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie organ I instancji nie udowodnił, że występują przesłanki określone w art. 37 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego z 1974r. uprawniające organ nadzoru budowlanego do nakazania rozbiórki przedmiotowego budynku gospodarczego na podstawie ww. przepisu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzono jedynie, że omawiany obiekt poprzez usytuowanie go w odległości 0,3m i 0,6m od granic działek sąsiednich oraz sposób wykonania dachu ze spadkiem w stronę granic działek sąsiednich narusza § 13 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Nie wykazano jednak, że obiekt powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Zdaniem organu odwoławczego niezbędne jest bowiem podanie, w jakich okolicznościach organ to zagrożenie upatruje. Podobnie, samo pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia nie daje podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2. Podstawę taką stanowi dopiero istotne, niedopuszczalne pogorszenie tych warunków. Ponadto organ II instancji wyjaśnił, że samo naruszenie warunków technicznych nie daje podstaw do nakazania, na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane, rozbiórki obiektu budowlanego samowolnie wzniesionego przez 1 stycznia 1995r. Podkreślił również, iż w obecnym stanie faktycznym przedmiotowy obiekt nie jest tożsamy z obiektem, co do którego wydano rozstrzygnięcia administracyjne w latach 1994-1995. W obecnym stanie faktycznym jest to bowiem budynek gospodarczy, a nie inwentarski, nie posiada otworów okiennych w ścianach usytuowanych przy granicach działki, a wody opadowe odprowadzane są na teren własnej działki. Poza tym organ odwoławczy podniósł, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, pomimo iż w jej podstawie prawnej nie powołano art. 37 ust. 1 pkt 1, organ I instancji wskazuje również na naruszenia zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zarówno obowiązującego w okresie rozbudowy spornego obiektu, jak i obecnie. Podkreślić jednak należy – jak wskazał organ - że zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądów administracyjnych, stosując przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane, w związku z art. 103 § 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego powinien ustalić przeznaczenie terenu, na którym położony jest obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania - według przepisów o planowaniu przestrzennym, w tym przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązujących w dacie rozstrzygania sprawy przez ten organ. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji dowolnie przyjął, że rozbudowa przedmiotowego budynku narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy P. Stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego o braku zgodności inwestycji z ustaleniami planu miejscowego byłoby dopuszczalne, gdyby przedmiotowa inwestycja w sposób oczywisty pozostawała w sprzeczności z planem. W przedmiotowej sprawie o takiej oczywistej sprzeczności mówić nie można bez dokonania szczegółowej wykładni planu i zasięgnięcia opinii właściwego organu. Wprawdzie organ I instancji, pismem z dnia 15 lutego 2012r. zwrócił się do Gminy P. z zapytaniem, czy obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy P. dopuszcza możliwość zalegalizowania przedmiotowego budynku gospodarczego, to jednak nie otrzymał jednoznacznej odpowiedzi na to pytanie. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji powinien wyjaśnić, w sposób niebudzący wątpliwości, czy występują przesłanki wymienione w art. 37 prawa budowlanego z 1974r. uzasadniające wydanie nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku i rozstrzygnąć sprawę na podstawie odpowiednich do stanu faktycznego przepisów prawa materialnego. Ponadto adresatem decyzji w przedmiocie rozbiórki spornego obiektu powinien być, zgodnie z art. 38 ust. 1 prawa budowlanego z 1974r. w pierwszej kolejności inwestor samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego, którym w rozpatrywanej sprawie jest S. P. Na powyższą decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł P. P. Skarżący w uzasadnieniu skargi wskazał, że celem postępowania organu I instancji zgodnie z wyrokiem NSA "było określenie, którą część budynku należy rozebrać, tj. część nadbudowaną". Ustalenia organu wykazały, że dokonanie rozbiórki nadbudowanej części przy obecnym stanie nie pozwala na pozostawienie ściany od strony działki nr 733/1. Wobec tego uchylenie decyzji organu I instancji – w ocenie skarżącego – stanowi jedynie niecelowe przedłużanie postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, co czyni skargę niezasadną. Uprawnienie organu odwoławczego do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia określone zostało w art. 138 § 2 k.p.a. Z uprawnienia tego organ odwoławczy może skorzystać, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Analiza okoliczności sprawy wskazuje, że organ odwoławczy zasadnie skorzystał z uprawnienia określonego w art. 138 § 2 k.p.a., gdyż w toku postępowania przed organem I instancji nie wyjaśniono istotnych okoliczności sprawy, a ich wyjaśnienie wymaga przeprowadzenia postępowania w znacznej części. Z uwagi na to, iż budynek gospodarczy na działce nr ewid. 735 w P. został samowolnie wybudowany przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Tekst. jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), organy administracji prawidłowo, zgodnie z art. 103 ust. 2 tej ustawy, oparły swoje rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie na dyspozycji art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Tekst jedn. Dz. U. Nr 38 poz. 229 ze zm.). Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego z 1974 r., stanowiącym podstawę prawną zaskarżonej decyzji, obiekt budowlany wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie jego budowy podlega przymusowej rozbiórce, jeżeli powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Wyjaśnić więc należy, iż dla zastosowania tego przepisu niezbędne jest wykazanie, że spełnione zostały równocześnie dwie przesłanki: 1) naruszenie prawa obowiązującego w czasie budowy, 2) powstanie jako skutku budowy niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, przy czym dla uznania wystąpienia drugiej przesłanki wystarczy stwierdzenie jednego z czterech wymienionych stanów. Wystąpienie jednak jednego z tych stanów powinno być wykazane w sposób nie budzący wątpliwości. Nie wystarczy, że organ poda tylko, że nastąpiło niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, względnie, że obiekt powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia. Należy adekwatnie do rozpatrywanego przypadku i stwierdzonego stanu faktycznego podać, na czym konkretnie polega owo pogorszenie, czy też niebezpieczeństwo dla ludzi i otoczenia albo w jakich okolicznościach organ administracji zagrożenie to upatruje (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 24 maja 2012r., sygn. akt II SA/Lu 153/12, wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 grudnia 2006 r. VII SA/Wa 1721/06, wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2006 r. II OSK 911/05, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Poza tym samo niezachowanie wymaganych odległości od granicy z działką sąsiednią – jak wskazuje organ I instancji - w ocenie sądu nie przesądza, że budynek stwarza niebezpieczeństwo dla życia lub mienia, tym bardziej, że istnieje od wielu lat i nigdy takiego niebezpieczeństwa nie spowodował. Niespełnienie warunków technicznych, nie było na gruncie poprzedniej ustawy wystarczającą przesłanką uzasadniającą nakaz rozbiórki. Tylko realne bezpośrednie niebezpieczeństwo, wynikające np. ze złego stanu technicznego budynku, nie dającego się usunąć poprzez wykonanie określonych robót budowlanych, mogło stanowić podstawę orzeczenia nakazu rozbiórki (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2007 r., VII SA/Wa 224/07, LEX 334853). Należy także wskazać, że – jak słusznie podniósł organ odwoławczy – organ I instancji ogólnikowo odwołał się do postanowień planu zagospodarowania przestrzennego "Centrum Puchaczowa" zatwierdzonego uchwałą nr 10/45/94 Rady Gminy Puchaczów z dnia 8 grudnia 1994r., (Dz. Urz. Woj. Lubel. nr 19/94 poz. 166 z dnia 16 grudnia 1994r.) i obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Puchaczów zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Puchaczów Nr IV/30/02 z dnia 12 grudnia 2002r. (Dz. Urz. Woj. Lubel. Nr 13 poz. 788 z dnia 5 lutego 2003r.). Oznacza to, że i w tym zakresie będzie konieczność wyjaśnienia okoliczności sprawy w zakresie przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. Trzeba jednak zwrócić uwagę, że skutki samowoli budowlanej na gruncie tego przepisu oceniać należy w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie wydawania decyzji (wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2012r., sygn. akt II OSK 1978/10, publ. Lex nr 1112024 oraz wyrok WSA w Białymstoku z dnia 28 lipca 2011r., sygn. akt II SA/Bk 283/11, publ. Lex 1027836.). W przedmiotowej sprawie orzekając nakaz rozbiórki, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest zatem wykazać, że obiekt budowlany spowodował rzeczywiste niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia. Innymi słowy, zobowiązany jest wykazać, że dalsze akceptowanie funkcjonowania samowolnie wybudowanego obiektu mogłoby spowodować groźbę dla życia lub zdrowia przebywających w pobliżu osób lub realne niebezpieczeństwo powstania szkody w mieniu. Jak wynika zatem z akt sprawy organ I instancji nie zbadał sprawy w zakresie przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974r., jak również pobieżnie ustosunkował się do zapisów aktualnie obowiązującego planu, na co zasadnie wskazał organ odwoławczy. Wobec tego stwierdzić należy, że ocena organu odwoławczego co do konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego była zasadna, co zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. uprawniało ten organ do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zgodność z prawem zaskarżonej decyzji skutkuje oddaleniem skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.).