II SAB/Lu 100/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. W. na bezczynność Rady Miasta w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego p o s t a n a w i a odrzucić skargę. W dniu 8 maja 2012 r. wpłynęła do Urzędu Miasta skarga M. W. adresowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Rada Miasta przekazała tę skargę Sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w dniu 5 czerwca 2012 r. Zarządzeniem z dnia 8 czerwca 2012 r. zarejestrowano skargę pod sygn. akt II SA/Lu 506/12, wskazując jako zaskarżony akt uchwałę Rady Miasta z dnia 29 listopada 2007 r., nr XV/142/07, w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na rozprawie przed Sądem w dniu 11 października 2012 r. skarżący i jego pełnomocnik sprecyzowali, że przedmiotem skargi jest bezczynność Rady Miasta i Prezydenta Miasta polegająca na niepodjęciu z urzędu, na podstawie art. 14 i 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czynności zmierzających do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. W ich ocenie, wskutek działań inwestycyjnych Gminy, polegających na wybudowaniu bulwaru na innym terenie niż działka nr ewid. 2843/2, przeznaczona w planie miejscowym pod ciąg pieszy, plan ten stracił aktualność w części dotyczącej działki skarżącego. Jako podstawę prawną skargi skarżący i jego pełnomocnik wskazali art. 101 i art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W związku z tym Sąd postanowieniem z dnia 11 października 2012 r. orzekł: I. odroczyć rozprawę; II. sprawę niniejszą zakreślić w repertorium SA i wpisać do repertorium SAB jako skargę na bezczynność Rady Miasta i Prezydenta Miasta; III. przesłać Radzie Miasta odpis protokołu rozprawy i zobowiązać do nadesłania w terminie 14 dni odpowiedzi na skargę; IV. wyłączyć do odrębnego postępowania skargę na bezczynność Prezydenta Miasta, któremu przesłać odpis skargi i protokołu niniejszej rozprawy oraz zobowiązać do nadesłania w terminie 14 dni odpowiedzi na skargę na bezczynność. W sprawie niniejszej rozpoznaniu podlega skarga M. W. na bezczynność Rady Miasta w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na tę skargę organ administracji wniósł o odrzucenie skargi, z uwagi na jej niedopuszczalność albo ewentualnie o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. W piśmie procesowym z dnia 30 listopada 2012 r. skarżący wskazał, że w jego ocenie organ administracji w odpowiedzi na skargę nie odniósł się należycie do zarzutów skargi. Skarżący podkreślił, iż nie domaga się od Rady Miasta zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Miasto P., lecz żąda "zaktualizowania" zapisów tego planu poprzez określenie nowego przeznaczenia części należącej do niego działki, w stosunku do której plan utracił aktualność w wyniku wybudowania bulwaru w innym miejscu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), powoływanej dalej jako: "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3). Skarżący, w skardze oraz w pismach procesowych składanych w niniejszej sprawie, zarzuca Radzie Miasta bezczynność polegającą na niepodjęciu z urzędu, na podstawie art. 14 i 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647), czynności zmierzających do "aktualizacji" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Miasto P. jednostki bilansowej B i C, zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta z dnia 29 listopada 2007 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2008 r. nr 28, poz. 921 ze zm.). Zdaniem skarżącego w wyniku zmiany zamierzeń inwestycyjnych Gminy i wybudowania bulwaru nie na terenie działki skarżącego nr ewid. 2843/2, ale w innym miejscu, zapisy planu miejscowego – w części dotyczącej tejże działki (przeznaczonej w planie na bulwar) – straciły aktualność. Należy podkreślić, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie posługują się pojęciem "aktualizacji" planu miejscowego, lecz "zmiany" tego planu (por. art. 27 ustawy). W języku polskim słowo "aktualizacja" oznacza "poprawianie, uzupełnianie czegoś zgodnie z obecnym stanem wiedzy, dostosowanie do współczesności" (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, pod red. S. Dubisza, tom 1, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003, s. 39). Podjęcie procedury planistycznej w celu "aktualizacji" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Miasto P. jednostki bilansowej B i C, czego skarżący domagał się od Rady Miasta, stanowi więc w istocie żądanie wdrożenia czynności służących takiej "zmianie" zapisów planu, która uwzględniać będzie "aktualny" stan działki skarżącego. Jako podstawę swojej skargi skarżący wskazał przepisy art. 101 i art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.). Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich (art. 101a ust. 1 powołanej ustawy). W świetle powyższych przepisów skargę na bezczynność organu gminy można wnieść wyłącznie wówczas, gdy organ ten – wbrew wyraźnemu obowiązkowi wynikającemu w przepisach prawa – uchyla się od podjęcia określonych działań. Przepisy art. 4 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadzają jako zasadę fakultatywność planowania miejscowego. Uchwalenie lub zmiana miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie są obowiązkowe, chyba że wymagają tego przepisy odrębne (art. 14 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Inicjatywa podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy do tej rady lub wójta (burmistrza, prezydenta miasta) – art. 14 ust. 1 i 4 tej ustawy, zaś organem wyłącznie właściwym do podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w której to uchwale określa się granice obszaru objętego projektem planu, jest rada gminy. W związku z ustawowo ustanowioną zasadą fakultatywności planowania miejscowego wobec braku obowiązku sporządzania (lub zmiany) planów miejscowych na obszarach, na których z mocy przepisu szczególnego takiego obowiązku nie wprowadzono, nie można mówić o czynności nakazanej prawem w rozumieniu przepisu art. 101a w zw. z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Skarga na bezczynność w sporządzeniu takiego planu lub zmianie planu istniejącego nie będzie mogła odnieść zamierzonego skutku i podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a. (por. przykładowo: wyrok NSA z dnia 29 września 2010 r., II OSK 1239/10, niepubl., postanowienie NSA z dnia 24 września 2010 r., II OSK 1745/10, niepubl., postanowienia WSA w Gdańsku: z dnia II SAB/Gd 48/04, ONSAiWSA 2005, nr 2, poz. 40, z dnia z dnia 8 lutego 2007 r., II SAB/Gd 59/06, niepubl., z dnia 8 czerwca 2010 r., II SAB/Gd 17/10, niepubl.; T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, Warszawa 2009, s. 87; Z. Niewiadomski [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, pod red. R. Hausera i Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011, s. 821). W ocenie Sądu brak jest przepisów szczególnych, z którego wynikałby dla Rady Miasta obowiązek uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej działki skarżącego. Przepisów takich nie wskazał również skarżący. Przykładowo jedynie wskazać należy, że uchwalenie planu miejscowego jest obowiązkowe w gminie uzdrowiskowej w przeciągu 2 lat od uzyskania decyzji o potwierdzeniu możliwości prowadzenia lecznictwa uzdrowiskowego na swoim obszarze, w myśl art. 38b ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 651). Obowiązek taki wprowadzają również m.in.: art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162, poz. 1568 ze zm.) – dla obszarów, na których utworzono park kulturowy, a także art. 5 ust. 1 ustawy ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady z dnia 7 maja 1999 r. (Dz. U. Nr 41, poz. 412 ze zm.) – dla obszaru Pomnika Zagłady i jego strefy ochronnej. Żaden z tych przepisów nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Skoro uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej działki skarżącego nie było obowiązkowe dla Rady Miasta, to jego skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Z tych względów Sąd orzekł, jak w postanowieniu.