II SAB/Lu 109/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca), WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent stażysta Paweł Kobylarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 września 2017 r. sprawy ze skargi M. G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę w przedmiocie zezwolenia na zalesienie gruntów I. stwierdza, że Starosta dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie wniosku skarżącego z dnia [...] maja 1998 r. o wyrażenie zgody na zalesienie gruntów rolnych w zakresie dotyczącym działki nr [...]; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Staroście grzywnę w kwocie 1000 zł (jeden tysiąc złotych); IV. przyznaje od Starosty na rzecz M. G. sumę pieniężną w wysokości 200 zł (dwieście złotych); V. zasądza od Starosty na rzecz M. G. kwotę 100 zł (sto złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt II SAB/Lu [...] UZASADNIENIE W piśmie z dnia [...] lipca 2017 r. złożonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie (data wpływu [...] sierpnia 2017 r.) M. G., reprezentowany przez ojca J. G. złożył skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę w sprawie zezwolenia na zalesienie gruntów rolnych w zakresie dotyczącym działki nr [...]. Zarzuty skargi zostały sformułowane następująco: 1/ zbadanie, czy w załatwieniu przez Starostę podania M. G. z dnia [...] maja 1998 r. o wyrażenie zgody na zalesienie gruntów nieprzydatnych do produkcji rolnej w części przeznaczenia działki nr [...] pod nasadzenia leśne nie doszło do nieuzasadnionej nadmiernej zwłoki oraz dokonanie oceny prowadzonego postępowania w tej sprawie pod względem sprawności; 2/ stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie zezwolenia na zalesienie gruntów nieprzydatnych do produkcji rolnej w części przeznaczenia działki nr [...] pod nasadzenia leśne, mimo, że nie było i do chwili obecnej w 2017 r. nie ma żadnych przeszkód w załatwieniu w/w podania z 1998 r. przez wydanie bez zbędnej zwłoki decyzji umarzającej postępowanie w tym zakresie i doręczenie jej wnioskodawcy, ponieważ działka ta w 2005 r. została zalesiona, a decyzją Starosty z dnia [...] maja 2009 r. jej grunt przekwalifikowany został z rolnego na leśny z równoczesnym wprowadzeniem odpowiedniej zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków, że jest to po przekwalifikowaniu grunt leśny; 3/ stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4/ za dopuszczenie się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu z rażącym naruszeniem prawa "w warunkach recydywy" wymierzenie Staroście grzywny; 5/ zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi skarżący opisał szczegółowo stan sprawy, wskazując, że podaniem z dnia [...] maja 1998 r. wystąpił o wyrażenie zgody na zalesienie użytków oznaczonych jako RV i PsV ponieważ ziemie te są nieurodzajne i nie nadają się do produkcji rolnej. Skarżący wskazał, że pomimo upływu 20 lat od wszczęcia postępowania, sprawa zalesienia nie została przez Starostę załatwiona w prawnie przewidzianej formie przez wydanie właściwej decyzji. Ponadto wyrokiem z dnia 7 lipca 2004 r., sygn. akt II SAB/Lu 6/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zobowiązał Starostę do wydania w terminie miesiąca od otrzymania wyroku z uzasadnieniem rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku skarżącego z dnia [...] maja 1998 r. Skarżący wskazał, że wyrokiem z dnia 9 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 179/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. oraz decyzję Starosty w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zalesienie gruntów rolnych. Ponadto, wyrokiem z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 174/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. oraz decyzję Starosty w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zalesienie gruntów rolnych. Skarżący wymienił ponadto następujące wyroki w sprawie bezczynności Starosty Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie - z dnia 14 maja 2009 r., sygn. akt III SAB/Lu 6/09 oraz z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt III SAB/Lu 22/11, II SAB/Lu 71/11 z dnia 16 lutego 2012 r. Ponadto wyrokiem z dnia 30 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Lu Sąd wymierzył Staroście grzywnę w wysokości [...] zł za niewykonanie wyroku sygn. akt II SA/Lu 179/13. W odpowiedzi na skargę Starosta wskazał, że podjął wszelkie niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Podkreślił, że w dniu [...] października 2015 r. wydał decyzję umarzającą postępowanie w części odnoszącej się do przeznaczenia pod zalesienie działki nr [...], decyzja została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C.. Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 174/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. oraz decyzję Starosty w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zalesienie gruntów rolnych. Następnie Starosta decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. umarzającą postępowanie w części odnoszącej się do przeznaczenia pod zalesienie działki nr [...]. Natomiast Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. uchyliło w/w decyzję. Obecnie Starosta dalej prowadzi postępowanie w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zgodnie natomiast z art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania została wyodrębniona z dotychczasowego pojęcia bezczynności, w celu rozszerzenia ochrony prawnej stron przed naruszaniem przez organy terminowego załatwiania spraw. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, a podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; wyrok NSA z 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13; wyrok NSA z 7 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2595/1). Zatem, przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Sąd badając przewlekłość postępowania kontroluje czynności podejmowane przez organy, ich terminowość w zakresie przepisów wynikających z art. 35 - 36 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że wniosek o wyrażenie zgody na zalesienie gruntów nieprzydatnych do produkcji rolnej w części przeznaczenia działki nr [...] pod nasadzenia leśne z dnia [...] maja 1998 r. nie został ostatecznie rozpoznany . Z akt administracyjnych sprawy wynika, że wobec nierozstrzygnięcia sprawy decyzją, wyrokiem z dnia 7 lipca 2004 r., sygn. akt II SAB/Lu 6/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zobowiązał Starostę do wydania w terminie miesiąca od otrzymania wyroku z uzasadnieniem rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku skarżącego z dnia [...] maja 1998 r. Podkreślić należy, że w sprawie zapadały również rozstrzygnięcia merytoryczne, tj. wyrokiem z dnia 9 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 179/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. oraz decyzję Starosty w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zalesienie gruntów rolnych. Ponadto, wyrokiem z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 174/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. oraz decyzję Starosty w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zalesienie gruntów rolnych. Ponadto zapadały następujące wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w sprawie bezczynności Starosty: z dnia 14 maja 2009 r., sygn. akt III SAB/Lu 6/09 oraz z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt III SAB/Lu 22/11, II SAB/Lu 71/11 z dnia 16 lutego 2012 r. Ponadto wyrokiem z dnia 30 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 8/14 Sąd wymierzył Staroście grzywnę w wysokości [...] zł za niewykonanie wyroku sygn. akt II SA/Lu 179/13, zaś postanowieniem z dnia [...] września 2013 r., sygn. akt II SO/Lu [...] Sąd wymierzył Staroście grzywnę w wysokości [...] zł za nieprzekazanie Sądowi skargi na bezczynność organu. Wobec braku rozstrzygnięcia, pismem z dnia [...] lipca 2017 r. skarżący złożył zażalenie na przewlekłość postępowania, a następnie złożył skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu, zarzut przewlekłości organu przy rozpoznawaniu wniosku należało uznać za w pełni uzasadniony. Bezspornym w sprawie jest, że do dnia wydania niniejszego orzeczenia, Starosta nie rozpoznał ostatecznie wniosku skarżącego z dnia [...] maja 1998 r. Podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpoznając sprawy ze skarg skarżącego na bezczynność Starosty wielokrotnie wskazywał na postępowanie organu administracji sprzeczne z przepisami regulującymi należyty sposób działania organów, w tym zwłaszcza terminów obligujących organ do rozpoznania wniosku. Oceniając charakter przewlekłości Sąd uznał, że należy jej przypisać cechy rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu. (vide wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Zdaniem Sądu taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Żadne bowiem okoliczności nie mogą usprawiedliwiać blisko 20 - letniej zwłoki w wydaniu merytorycznej decyzji oraz znaczne przerwy w podejmowanych przez organ czynnościach, bądź też brak jakichkolwiek działań ze strony organu. Jak wyżej wskazano stopień naruszenia prawa powstały w związku z brakiem działań organu w znacznych okresach czasu oraz długość prowadzonego postępowania uzasadniają uznanie, że przewlekłe prowadzenie postępowania, którego dopuścił się organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ rażąco naruszył przepisy art. 8, 12, 35 § 3, 36 k.p.a. Podzielając podgląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/16, że przyznanie sumy pieniężnej jest jednym ze środków służących realizacji postulatu szybkości postępowania przed organami państwa (sądami, organami administracji) Sąd w pkt IV wyroku, mając na względzie brzmienie art. 149 § 2 p.p.s.a., działając z urzędu przyznał od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie [...]zł. O kosztach postępowania należnych skarżącemu od organu administracji, równych kwocie uiszczonego wpisu sądowego od skargi, orzeczono w pkt V wyroku, mając na względzie regulację art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.